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我国职业教育产教融合立法研究

 来源:全国教育科学规划领导小组办公室    发表时间:2023-06-30   阅读次数:4373   作者:方益权

    温州职业技术学院方益权主持完成了国家社科基金教育学一般课题我国职业教育产教融合立法研究”(课题批准号:BJA190092)。
    一、内容与方法
    (一) 研究内容

    课题在比较研究我国产教融合相关政策和国外产教融合相关立法的基础上,分析当前我国在推进产教融合中的堵点和痛点,进而深入研究我国职业教育产教融合立法的指导思想、基本原则、各相关主体的权利义务及其法律责任等问题,在立法层面寻求构建破解产教融合的堵点和痛点的长效机制。
    课题主要研究内容包括:
    1.产教融合的关键要义研究。“产教融合”不同于传统意义上的“校企合作”,具有实施的延展性,即其最终要义是既能够实现高精尖产业原始创新对首创型人才培养的需要,又能够满足职业教育对人才技术技能和职业迁移能力、岗位胜任能力的要求。这就需要在构建产教融合法律体系前对产教融合的内在层次性、逻辑发展脉络以及在不同类型高校中的差异化体现等进行梳理,分析当前我国推进产教融合工作的堵点和痛点。
    2.国外产教融合立法与我国产教融合政策比较研究。 德国、美国、日本、韩国等发达国家在高校服务国家和区域发展的领域均具有成熟的法律体系和政策保障措施,明确规定了政府、企业、学校、社会组织和团体的权利、义务和责任,为我国产教融合立法提供借鉴。
    3.产教融合各相关主体及成员诉求研究。 产教融合涉及政府、高校、产业(行业、企业)、社会公众等多元主体及其“蛛网关系”,各主体中利益相关成员具有不同的参与深度。界定各主体在法律体系中的地位及其在产教融合中的需求和利益,有利于明确对其权利、义务和责任进行认知和剖析,并更加清晰地厘清产教融合法律体系。
    4.产教融合各相关主体及成员的权利、义务和责任研究。 产教融合立法的核心问题是如何处理政府拥有的“国家规制”与产业(行业、企业)“市场自觉”,“法治”与高校教学、学术“自主办学”,经济社会发展“社会目标”与教师及学生“自我权利”,宏观层面“国家权力”与中观、微观“个体权利”等之间的关系。这些关系需要在法律中以权利、义务和责任等既定和规定的形式予以体现,实现对政府主体“法无授权不可为”和非政府主体“法不禁止皆可为”的理性约束。

    (二) 研究方法
    本课题研究利用“权利—义务—责任—利益矩阵”(分析产教融合主体之间的资源配置关系)、“功能结构—系统耦合”(研究产教融合主体之间的功能定位及彼此间的网络、“自组织—制度变革”(探讨组织与制度层面的变革对产教融合立法的作用)等三组分析框架探究多元主体内生演进的协同机制及外在的法律建构推动力。
    课题主要研究方法包括:

    1.实地调研法: 包括参与式观察与非参与式观察。选取北京、上海、浙江、重庆等省市的大中小企业样本进行实地调研,获得参与主体实施产教融合的一手资料。近三年与超过 200 家企业深入探讨了产教融合问题,对产教融合参与主体的政策认知、法律预期、立法必要性等内容予以了特别关注。
    2.现场访谈法: 包括结构式访谈、半结构式访谈和开放式访谈。近三年与 300 多位高校领导及相关部门负责人、企业负责人、相关政府部门负责人、社会组织相关利益群体进行了访谈,收集相关政策保障程度的意见和实施力度以及被访者对其他主体权利、义务和责任的观点。
    3.比较研究法。 着重探讨美国、德国、韩国、日本等国家在产教融合相关领域立法形成过程中的经验与一般性规律,在产教融合实践中取得的成效及其规律性举措等,以把握国际产教融合立法前沿趋势和具体实践经验。

    二、结论与对策
    (一)主要结论
   
课题组分析了作为产教融合制度重要组成的各地相关规范性文件,认为当前我国产教融合规范性文件爆发性的数量增长很大程度上可以归结为一种“自我复制与自我维持”的过程,并未很好地激发与时俱进的制度创新并发挥应有的制度效应,产教融合相关堵点和痛点并未获得有效破解,产教融合工作推进并未获得突破性发展。在各省、市的一些产教融合规范性文件中,产教融合相关目标逐渐偏移,功能趋于定式化,日趋呈现出一种制度固化的倾向,主要表现为:相关规范性文件在数量上呈现出的增长趋势并未实际带来制度体系的同步完善,国家层面—省级层面—市级层面产教融合制度的“规划—办法—落实”体系并未有效构建,产教融合的制度价值并未获得同步扩张,产教深度融合在一定程度上受制于其制度“复制性”特征明显的“内卷化”倾向而发展缓慢。
    致使产教融合制度呈现出“自我复制与自我维持”现象的成因是多方面的,主要是由于产教融合法律法规的缺失、产教融合规范性文件中主体权责混淆以及不同区域产教融合发展不均衡不充分等。
    1.
产教融合法律法规的缺失
    我国现行有效的产教融合相关制度中,具有最高法定效力的是国务院发布实施的《关于深化产教融合的若干意见》(以下简称《意见》,属于国务院规范性文件,是一种“国家性的政令”,至今未有国家层面的《产教融合促进法》或《产教融合促进条例》等法律法规出台,致使我国产教融合制度体系的完善进程受到延滞,制约了产教深度融
合、校企高水平合作。并且,法律法规层面的缺失,进一步影响了省级、市级相关产教融合政策的制定和落地。由于没有法律法规的约束,仅以规范性文件作为指导,产教融合制度即使在省级层面得到积极响应,但在市级层面却难以顺利推进,也很难达到预期成效,相当一部分市级政府至今仍未制定推进产教融合的地方规范性文件;即使已制定实施市级规范性文件的,就其实施方案和具体内容而言,大多是对
中央、省级政府指导性文件的简单复制与内容移植,仅就发展方向提供一些宏观层面的设计和构想,并未更进一步明确实施的保障制度、监督评价制度、奖惩责任制度等,这也从一个侧面反映出一些地方政府对产教融合缺乏应有的认识,对如何推进产教融合缺乏行之有效的举措。可以说,法律法规的缺位,是造成我国产教融合制度呈现出“自我复制与自我维持”现象的根源性因素。
    2.产教融合主体权责不清
    (
1)省、市政府部门的权力与职责《意见》就产教融合的工作任务和主要内容,按照职能部门的权责确定了责任单位。该制度落实到省、市一级时,省、市政府及其职能部门应当对制度做进一步细化,对本地产教融合的目标予以设定,对下属行政区域及其职能部门的分工加以明确,使各参与主体明晰自己的地位与作用,以便更迅速、精准地做出与其责任相对应的决策与行动。但是,地方规范性文件中各政府职能部门的责任分工并不明确,权力职能较为笼统、具体实施细则欠缺,也缺乏相应制度层面的有力保障和有效约束,难以真正有序高效地推动工作,更多的是遵循原有的职能分工和制度惯性行使职权,在一定程度上造成了相关省市在推进产教融合制度建设方面的自我固化局面。
    (
2)学校的权利与义务
    学校作为产教融合的重要主体,其重要地位、权利义务理应在相关制度中予以明确。然而,现有产教融合规范性文件中,学校的权利基本限于获得产教融合资金支持等方面的笼统表述;而义务则主要集
趋于定式化,日趋呈现出一种制度固化的倾向,主要表现为:相关规范性文件在数量上呈现出的增长趋势并未实际带来制度体系的同步完善,国家层面—省级层面—市级层面产教融合制度的“规划—办法—落实”体系并未有效构建,产教融合的制度价值并未获得同步扩张,产教深度融合在一定程度上受制于其制度“复制性”特征明显的“内卷化”倾向而发展缓慢。致使产教融合制度呈现出“自我复制与自我维持”现象的成因是多方面的,主要是由于产教融合法律法规的缺失、产教融合规范性文件中主体权责混淆以及不同区域产教融合发展不均衡不充分等。

    (3)行业协会和企业的权利与责任由于行业协会在产教融合中的主体地位并未在现有的产教融合规范性文件中在制度层面上得以明确,其在参与产教融合时仍存在主体定位不清的突出问题。并且,各地的产教融合相关规范性文件中都规定,政府应当引导当地行业骨干企业发挥引领带头作用,却未对其作用发挥设置具体的成本补偿机制、奖励与激励机制,其作用发挥在很大程度上成为空谈;相关地方规范性文件中也都未涉及企业参与产教融合的责任制度,未能将企业参与产教融合的社会义务转化为法律
责任,致使大量企业缺乏参与产教融合的积极性与主动性,也没有参与产教融合的法定责任压力。因此,主体权责不明,是造成我国产教融合制度呈现出“自我复制与自我维持”现象的内源性因素。
        3.不同区域产教融合发展不均衡
    在产教融合领域,区域发展不均衡所带来的影响非常明显。人口数量、老龄化程度、社会经济结构等因素在很大程度上决定了区域产教融合的水平。一般地,区域发展不均衡所致的区域产教融合发展不均衡问题,应当体现在各地产教融合相关规范性文件中——不同区域,产教融合发展也应因地制宜,应设定不同的产教融合发展目标、推进举措、主体责任等。即使区域产教融合发展的基础不均衡,也应在各地产教融合相关规范性文件的指引和推动下,不断提升当地的产教融合水平,促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接,推进人力资源供给侧结构性改革。然而,各地产教融合规范性文件的制度差异化不足、政策特色化缺失的现象比较突出。其重要原因在于当地政府在制定产教融合地方规范性文件时,未能全面综合地考量本地的产教融合基础和需求,片面移植了国家层面产教融合规范性文件的指导思想、原则、目标、工作任务和主要举措等,忽视了对制度的创新过程。
    可见,不同区域产教融合发展不均衡,是造成我国产教融合制度呈现出“自我复制与自我维持”现象的外源性因素。

  (二)建议与对策
    1.
完善顶层设计,发挥法制优势
    完善制度顶层设计是纾缓产教融合制度所呈现出的“自我复制与自我维持”现象的迫切需求和致胜一招。应当考虑从国家法律层面和省市规范性文件层面双管齐下,保障其从顶层设计到具体落实的制度体系完整性和有效性。
   (
1)应尽快制定实施《产教融合促进法》
    产教融合涉及政府、行业、企业、学校等多方主体的利益博弈,且需要财政、税收、信用、土地、保险等多方面的组合激励和推动,没有法律的刚性约束和坚实保障,无法充分调动相关主体参与合作工作的积极性。因此,当前首要任务是结合我国国情和产教融合现状,针对不同发展阶段中存在的突出问题、关注重心做出立法回应,尽快制定实施《产教融合促进法》,反映广大参与主体的集体意志、共同利益,取得主体一齐遵守的法律效力,以便主体在产教融合领域有章可循。此外,在《产教融合促进法》中应当对主要举措、保障制度、监督评价机制、法律责任及奖惩制度等进行明确,确保产教融合发展有法可依,这也是对我国教育法律体系建设的重要完善。
    (
2)各省、市政府应制定实施更为科学的产教融合规范性文件
    在省级层面,应全面综合地考量省域经济社会发展状况、产教融合基础和需求等因素,因地制宜、因时制宜,坚持问题导向、目标导向、需求导向和实效导向,制定实施更为科学的产教融合规范性文件,条件成熟的还可以制定实施关于产教融合的地方性法规,以具有区域特色的产教融合制度创新应对不同区域产教融合发展不均衡问题,特别是要着力落实在产教融合方面的省级监督权。在市级层面,由于区
域发展不均衡现象在各市域依然存在,各市级政府应结合市域产教融合发展的实际情况,在法治框架内积极探索原创性、差异化的实施细则,推进产教深度融合的具体措施,切实打通产教融合制度落地的“最后一公里”,为产教融合的制度创新和实践发展激发动力、提高张力、增强活力。各市级政府应从本地区产教融合的目标、任务、举措、分工等各维度进行细化落实,制定能够质性评价和量化考核的评价指标体系,完善保障机制和监督机制,为产教融合发展指明具体的可行路径和行动策略,并由省级政府对其实施监督,确保市级政府推动产教融合发展的工作效能。

    2.明确权责分工,激发主体动能
    在产教融合制度中明确政府、学校、行业协会、企业、教师和学生在产教融合发展中的权力与职责、权利与义务是产教融合工作有序推进的内在需求。
    (
1)政府职能与责任划分
    政府在深化产教融合中兼具“掌舵者”和“划桨者”双重身份,担负着统筹与协调者、规划与引导者、支持与推动者、评估与监督者、宣传与促进者等角色,尤其是要建立发展改革、教育、人力资源社会保障、财政、工业和信息化等部门密切配合,有关行业主管部门、国有资产监督管理部门积极参与的工作协调机制,统筹运用税收、土地、信息、财政、信用、保险等保障手段,以切实支持和推动产教融合发展,尤其要以多种方式拓宽企业参与产教融合的途径、深化“引企入教”改革、鼓励开展生产性实习实训、强化企业职工在岗教育培训等。
这就要求在产教融合制度中明确不同政府部门的具体分工,要解决好既能填补职能空白、又能规避权力交叉等权责问题。
    (
2)学校权利义务的范围界定
    学校作为重要主体,在推进产教融合发展中的权利和义务应当予以明确,尤其是应当为学校参与产教融合校企合作制定“负面清单”。就学校权利而言,一是要适度扩大学校的办学自主权并予以法律保障,破除学校参与产教融合的制度瓶颈。如学校引入行业企业、科研院所、社会组织等参与办学,在理事会制度下学校办学自主权的保护问题;学校面向企业的创新需求,校企共建混合所有制性质的研发机构所涉及的设施设备、技术、科技成果等的权属和权责问题;学校的创新成果向产业技术转化,所涉及的职务科技成果国有资产性质界定和转化权责问题;学校以购买服务方式获取企业教育资源或与企业共建共享教育资源,所涉及的具有特殊性的采购项目、采购方式、采购程序问题等。二是要明确学校在产教融合过程中如何获得相关政府资源和政府部门的协同推进。如学校获得各部门支持配合的权利如何转化为各部门法律上的义务,以确保产教融合发展的工作效率与实效性问题;产教融合资金如何实现专项化及其取得、申领、使用问题;学校推进混合所有制办学、建设混合所有制研发机构、校企合作共建共享教育资源等,政府部门如何给予指导、保障和推进问题等。就学校义务而言,一是学校深度推进产教融合以增强职业教育适应性的义务。这是学校在国家产教融合法治框架内,必须突破观念桎梏,大胆创新,以主体身份努力推进产教供需对接、资源转化、价值
交换和利益共享,推进产教资源、平台与机制等要素系统化,推进教育链、人才链与产业链、创新链的贯通融合,着力推动教育与产业协同发展,为构建职业教育和产业、职业教育与区域经济统筹融合的发展格局发挥重要作用。二是学校在深度推进产教融合中,必须对如何保持自身独立性作出回应。产教融合高度关注人才培养供给侧和产业需求侧在结构、质量、水平上的适应性。但由于教育具有自身独特的发展规律和能动性,在着力构建教育和产业统筹融合发展格局的情况下,如何保有教育自身的规定性,保持学校的公共性、公益性和教育性等法律地位,是学校在产教融合中必须认真予以思考和回答的重要问题。三是学校在深度推进产教融合时,如何保护学校、学生和教师的合法权益,以及如何为师生权益损害提供及时有效的救济问题。
    (
3)行业协会和企业的权利与责任承担
    行业协会作为整个行业的“代言人”,在掌握市场动态、行业发展趋势等方面具有天然的优越性。为强化其在产教融合中的地位与作用,行业协会应制定出台符合本行业发展要求的行业标准,规范企业在行业发展中的各项行为,建立社会与行业、行业与学校之间的紧密联系,在政府指导下制定有针对性的产教融合方面的协会内部自律公约和奖惩机制,构建行业内部企业之间、行业或企业与学校之间的矛盾纠纷调处机制,督促骨干企业在产教融合中发挥示范带头作用,并立足于产教融合信息化平台的搭建,更加精准地预测行业人才需求和科技需求,切实完善以需求为导向的人才培养机制和科技研发机制,根据相关制度规定履行职责,增强自身参与产教融合的主体意识,强化指导作用与地位。企业应发挥在产教融合中的重要主体作用。各大中小型企业要根据自身的能力和需求,做好人力资源规划,积极参与学校人才培养方案的制定与实施、教材开发、教学设计、教学资源建设、课程设置、实训基地建设、考核评价等人才培养的全过程,实现教学标准与产业标准、课程及教学内容与职业资格标准、教学过程与职业岗位劳动生产过程、学历教育与职业资格证书培训的全面对接,提高学校与企业在人力资源供需方面产教结合的紧密度。企业要结合自身科技发展规划和学校科技供给能力,做好科技研发规划,推进校企合作共建产业发展联盟、企业研究院、研发中心,实现校企之间在研发资源和研发成果上的共建共享;企业可以通过“企业出题、学校接题、教师析题、师生破题”的创新模式,以学校教师、企业工程师、学生创新创业团队“三位一体”的项目化方式,向高校购买定向研发、定向转化、定向服务的科技研发成果;企业可以通过校企合作进行科技成果转移转化平台建设与功能拓展,建立区域产业知识产权联盟,搭建开放性的成果转移转化信息管理平台,成立区域产业技术转化研究院等成果转移转化中心,促进创新链和产业链精准对接,跟踪科研成果从样品到产品再到商品的全链条转化过程,进一步提升校企之间科技研发与服务的整体“增溢效能”。
    3.创新区域特色,统筹当地发展
    各地产教融合相关制度应体现区域发展特色,即体现地域性需求。地方政府必须认真研究本地的发展基础、发展特色和发展需求,以及区域经济社会与教育协同发展走向,建立以试点为基础的区域产教融
合发展联结机制,通过产教融合示范点带动周边产业的发展,进一步辐射到整个地区层面,确保学校与企业融合的专业设置能够助力区域经济社会发展。创新产教融合区域特色发展是以满足区域产教融合各方主体利益诉求为主要目标,以培育具有区域特色的产业聚集区为重点任务,以推动“政府—行业协会-学校-企业”多元主体融合发展为愿景,弘扬区域特色,推动经济社会发展。为此,各地政府首先要立足于区域经济社会发展现状,以国家层面的法律制度为遵循,结合本地未来发展规划,制定符合当地产业发展方向、实际操作性强、主体权责明晰的产教融合规划,构建具有区域特色的产教融合制度体系和政策部署细则,并进一步结合区域产教融合的目标和任务,将责任、实施方案进行细化、量化,切实破除产教融合相关规范性文件的文本内容重复繁杂、区域特色不彰显、措施操作性弱实效性差并难以评估、责任分工不明、奖惩制度缺缺失等障碍。

 

主办单位:全国教育科学规划领导小组办公室
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