民办教育分类管理制度建设与推进策略研究

　来源：全国教育科学规划领导小组办公室    发表时间：2022-10-28   阅读次数：7343   作者：胡卫

    上海市教育科学研究院胡卫主持完成了国家社会科学基金教育学重大课题“民办教育分类管理制度建设与推进策略研究”（课题批准号：VGA170004）。主要成员有：方建锋、张歆、章露红、刘金娟、黄元维、景安磊、李虔、曲一帆、李丹丹等人。
    一、内容与方法
    （一）研究内容
    本研究主要是针对新政实施后，在对近十年各级各类民办学校数、在校生规模、专任教师数、地域分布详细分析的基础上，梳理民办教育分类管理理论基础，搜集全国31个省级政府落实民办教育新法新政的政策构建，掌握国家和地方民办教育分类管理法规和政策体系。同时通过问卷，全面把握全国各地推进分类管理改革进展，明确地方分类制度建设过程中的问题和民办学校分类政策诉求。针对政策文件分析和实践调查结果，探索分类管理政策评估及改进思路。同时着重对民办教育税收优惠政策的构建、非营利性民办学校办学自主权落实、两类法人属性民办学校治理、非营利性民办学校关联交易等进行专题研究，为稳妥处理新老制度衔接、有序推进分类管理改革、完善地方配套政策，提出有益建议。
    1.民办学校分类管理理论内涵研究。（1）近十年来我国民办教育发展趋势。主要包括我国民办教育发展总体趋势、各级各类民办教育发展趋势、营利性民办学校登记情况以及民办教育发展战略与治理改革趋势等内容。（2）分类管理理论基础和演进历程。主要包括民办教育分类管理的必要性可行性、民办教育分类管理的理论逻辑、民办教育分类管理的实践基础以及民办教育分类管理政策演进历程等内容。
    2.国家层面相关领域法规政策研究。主要包括制度架构历程和意义、完善民办学校分类举办制度、优化民办学校的组织与活动，保障学校、教师和受教育者权益以及完善对民办学校支持与奖励等内容。
    3.我国民办教育分类管理新政调查研究。（1）地方民办教育分类管理制度建设和推进策略。包括地方民办教育制度创新空间和边界；全面加强党建，落实党组织监督保障职能；完善制度建设，各地加快推进分类登记；积极构建扶持民办学校规范发展政策环境以及地方深化民办教育分类管理制度和策略评价、破解终止办学奖补困局的策略建议、现有民办学校转设为营利性学校的障碍破解等内容。（2）民办教育分类管理落实现状和挑战。主要包括民办学校分类登记进度、非营利性民办学校管理重难点、营利性民办学校管理重难点以及两类民办学校办学质量提升需求强烈等内容。
    4.现有民办学校过渡制度环节及法理研究。包括对民办教育分类管理的评估和改进思路。主要包括政策内容评估及改进、政策实施评估及改进、政策风险评估及防控、分类管理政策评估指标等内容。
    5.民办教育分类管理制度建设和推进策略建议。（1）分类管理中税收优惠政策的设计与推进策略。主要包括民办学校明晰税收优惠政策必要性与可行性、民办学校税收政策环境现状、当前民办学校税收优惠环境存在的主要问题以及民办学校办学税收优惠政策建议等内容。（2）分类管理中两类学校法人治理结构的设计与推进策略。主要包括民办学校法人属性的分析、不同法人属性民办学校在治理结构上的差异以及民办学校法人治理结构的探索建议等内容。（3）分类管理中民办学校办学自主权的保障与落实策略。主要包括关于民办学校办学自主权的基本问题，落实民办学校办学自主权的实践进展、问题及原因以及关于落实非营利民办学校办学自主权的政策建议等内容。（4）分类管理中民办学校收费制度建设与推进策略。主要包括民办学校收费改革的基本情况、全国各地民办学校收费的实践情况、加强民办学校收费管理的政策建议等内容。（5）基金会参与非营利办学的制度建设与推进策略。主要包括基金会参与非营利办学的重要作用、基金会参与非营利办学的国际经验、我国基金会参与办学的主要实践形式、基金会参与非营利办学的关键要素、完善基金会参与非营利办学的主要建议等内容。（6）非营利性民办学校关联交易的规制策略。主要包括关联交易的一般规定及认定标准、关联交易及“VIE”模式的合规问题以及规范非营利性民办学校关联交易行为的建议。（7）民办学校过度资本化的规制策略。主要包括民办学校境外上市概况、民办学校境内上市概况、民办学校上市公司现状以及民办学校过度资本化的规制等内容。（8）民办学校防范化解办学风险策略。主要包括党建工作，思想政治教育，举办者资质、内部治理，法人财产权落实和财务管理，学校内部规范管理以及政府外部监管等内容。
    6.民办教育分类管理政策和经验比较研究。包括各地区民办教育概况与学校分类选择预判，相关分类管理政策制度梳理与改革推进思路分析等。值得说明的是，国外私立教育管理情况概述部分重点介绍了美国、英国、法国、德国、日本、意大利、日本、新加坡等国家私立教育方面的政府与私立学校关系、私立学校的经费来源、私立学校的招生、政府对私立学校的资助和管理、私立学校营利性与非营利性的分类情况、公立学校与私立学校两类学校监管政策的要点以及未来政策改革趋势等内容。 
    （二）研究方法
    1.文献法。课题前期集中精力梳理文献，对营利与非营利的分类管理政策在法人归属、资产归属、资金来源、财务管理、招生收费、税收优惠、政府资助政策等方面的信息进行梳理，对国外私立教育分类管理和国内民办教育分类管理试点的经验进行分析，为项目研究提供坚实的资料基础和理论框架。
    2.访谈法。在前期文献分析的基础上，课题组借助参与教育部民办教育各项调研的机会，与各省教育行政部门、有代表性的各级各类民办学校举办方、行政管理者、校长、教师等进行了座谈或个别访谈，了解民办教育的发展诉求，汲取经验、研判解决方案。
    3.案例研究法。选择国内上海、温州等地分类管理推进的典型地开展深入系统地案例分析，充分了解制度选择和制度变迁的动力机制和社会、文化、政治、经济约束条件。
    4.专家咨询法。在文献分析和实证调研的基础上，课题组初步形成了分类管理制度框架下民办教育发展的政策框架，并组织法律、经济、教育等领域的专家学者进行了若干次讨论，保证研究立场的客观公平，使各项政策评估建议有可行性可操作性。
    二、结论与对策
    （一）近十年来我国民办教育发展趋势
    整体上看，学校数量达到高峰，调整趋势不可避免；在校生逐步有回落，学前占比仍然最高；专任教师虽有增长，未来压减势头呈现。从各级各类民办教育来看，民办幼儿园数占比自2012年起逐年呈下降趋势，民办幼儿园在园幼儿占比逐步下降；民办义务教育学校数历年增幅总体呈先上升再下降趋势，近年来增幅有所放缓，东部和中部地区义务教育阶段民办学校占比较大；民办普通高中学校数、在校生数占比呈递增趋势；民办中职学校数、在校生数整体数量下降；民办高校数平稳增加，本科院校增幅低于高职院校，在校生规模稳步增长，本专科比例稳定。从地域分布上看，除西藏外的其他30个省级地区均有民办学校登记为营利性，平均每个省级地区有454所营利性民办学校。
    （二）国家层面民办教育分类管理制度建设
    以“1+3”系列文件和2021年4月7日修订通过的《民办教育促进法实施条例》为代表，形成国家层面民办教育分类管理的完整制度体系的最终体现。主要体现为完善民办学校分类举办制度，优化民办学校的组织与活动，保障学校、教师和受教育者权益，完善对民办学校支持与奖励等方面。
    （三）地方民办教育分类管理制度建设和推进策略
    主要包括地方民办教育制度创新空间和边界；全面加强党建，落实党组织监督保障职能；完善制度建设，各地加快推进分类登记；积极构建扶持民办学校规范发展政策环境以及地方深化民办教育分类管理制度和策略评价、破解终止办学奖补困局的策略建议、现有民办学校转设为营利性学校的障碍破解等内容。在民办教育分类管理落实现状和挑战方面，主要包括民办学校分类登记进度、非营利性民办学校管理重难点、营利性民办学校管理重难点以及两类民办学校办学质量提升需求强烈等内容。
    （四）民办教育分类管理制度建设和推进策略建议
    形成了对民办教育分类管理的评估和改进思路，初步撰写了分类管理政策评估指标等内容。税收优惠方面，建议切实减轻非营利性民办学校企业所得税负担、针对营利性民办学校进行税收政策系统设计，同时参照企业重组、改制的经验制定现有民办学校转设企业法人税收优惠政策。
    两类学校法人治理结构的设计与推进策略方面，建议建立非营利性民办学校独立董事制度，提倡根据学校实际情况制定个性化章程；尊重市场规律并比照公司制度，扩大举办者的权利范围（优先认购权、优先购买权、回购请求权、知情权、质询权以及解散清算权）。
    办学自主权方面，关键在于处理好民办学校与政府的关系（廓清政府与学校的权力边界、明确政府的职能定位、明确民办学校的权利与义务），同时为民办学校办学自主权提供法治保障（建立健全民办教育法律体系、保证民办教育法律的实施），完善民办学校内部治理体系（充分发挥章程对民办学校办学自主权的规范作用、完善内部治理结构、完善民办学校的内部监督机制）以及强化民办学校外部监督和建立健全教育中介组织。
    加强民办学校收费管理方面，以市场化为基本收费改革方向，民办中小学收费尝试实施政府指导价，完善民办高校收费管理机制，加强民办学校收费监督管理。
    完善基金会参与非营利办学方面，建议由政府部门引导鼓励社会力量参与成立基金会，使用税收优惠措施提高基金会吸引力，规制基金会与非营利性民办高校的关系，完善对基金会内部管理费培训费等支出的管理，建立以信息公开为基础的基金会监管体系，搭建行业统一的信息披露标准和信息披露平台。
    规范非营利性民办学校关联交易行为方面，禁止通过VIE模式控制非营利性民办学校，加强关联交易的内外部监督及并赋予诉权，完善违法关联交易的处罚机制，加强学校自身制度建设。
    规制教育领域过度资本化方面，建议加强法制建设，着力解决法律适用冲突问题；运用经济手段，加大对兼并收购的监管力度；落实《实施条例》，规范民办学校举办者变更；贯彻国家教育政策，杜绝义务教育“营利之实”。
    防范化解办学风险方面：（1）党建。选派党组织负责人及党建工作人员，纳入民办学校年检考核，开拓党建新模式；（2）思想政治教育。加强思政队伍建设，重视意识形态教育；（3）举办者资质。明确举办者资质，实施退出机制，完善并细化举办者变更的核准程序，制定危机事情的预案；（4）民办学校内部治理。加强章程和和董（理）事会信息审核，开展校长、法定代表人、董事长等管理人员的培训；贯彻落实实施条例，尽快出台明确公参民学校政策；（5）法人财产权落实和财务管理。严查资金到位率，加强资金监管，针对民办学校VIE方式上市出台明确的法规；建立价格监测机制，建立健全风险提示和预防机制；（6）内部管理。加强学籍系统信息化管理，开展学籍管理培训和宣传，实施学籍管理专项检查；统筹招生管理，加大教育执法处罚力度，强化对民办学校招生简章和广告管理的指导；（7）安全管理。加强隐患排查，关停有重大安全隐患的学校，开展师德师风教育；引导民办学校提高人员支出，督查民办学校教师权益保障工作；（8）政府监管。完善年检实施办法，加强年检结果使用，发挥第三方的作用。