教育供给侧改革的基本理论问题与制度保障研究

　来源：全国教育科学规划领导小组办公室    发表时间：2022-01-21   阅读次数：9098   作者：张旸

    陕西师范大学张旸主持完成了国家社科基金教育学一般课题“教育供给侧改革的基本理论问题与制度保障研究”（课题批准号：BAA170014）。课题组主要成员：祁占勇、陈亮、张雪、张宏燕、白金国、杨正宇。
    一、内容与方法
    （一）研究内容
    教育供给侧改革的理论分析与制度保障研究对象主要包括教育供给侧的内涵和外延、教育供给侧改革的意义和价值分析、教育供给侧和需求侧的复杂关系分析、教育供给侧改革与教育价值生成、教育制度供给的关系问题探析、教育供给侧改革的各方主体责任分析等理论问题，同时关注各级各类教育供给侧改革的现实困境，分析原因、提出可行性的思路和制度保障策略。
    （二）研究方法
    一是文献研究法。本研究通过对教育供给、需求，供给侧改革、各阶段教育实践存在的问题等期刊、著作文献资料进行搜索、了解和分析，形成理性判断，从而充分把握教育供给侧改革已有的研究侧重点和研究不够清晰的点，形成研究的主攻方向和重点。同时，通过对国家统计局、教育经费统计年鉴等相关数据文献的整理以及国家政策（政策文本、党代会、教育工作会议）等政策文献的内容进行分析来作为相关观点的依据和数据参考。了解已有研究的现状，熟悉国家的相关政策，厘定研究对象与问题，明晰研究意义与目的，为课题研究提供理论和实践上的借鉴。
    二是案例研究法。通过对我国教育的一些经典案例的分析，来展现它们各自所面临的发展困境，并从供给侧的视角分析其困境存在的原因。也可以分析某些学校在供给方面改革成功的案例，来研究学校供给侧改革走出困境的出路和策略。本研究通过对我国某些地区成功教育经典案例或某些学校在供给方面改革的成功案例的分析，来进一步从供给侧的视角研究现阶段义务教育供给侧改革的价值与思路。
    三是政策分析法。本研究在大量收集相关法律法规、政策文件、统计公报、领导讲话的基础上，对相关问题进行分析总结，以官方文件作为论点支撑，梳理义务教育供给的内在逻辑，进而得出其发展优势与困境，提出实践出路。
    四是历史分析法。在本研究当中，通过对教育供给变迁进行追根溯源式地研究，以动态的、发展的眼光来看待新中国成立以来我国教育的发展状况，能够帮助我们更好地把握教育供给的优势和不足。
    五是访谈法。通过深度访谈中小学教育的各方利益主体，诸如教育行政部分有关负责人、校长、老师、学生和家长等，来全面且深入地了解教育的各类供求现实困境及其原因，分析教育供给侧改革的难点和重点。
    二、结论与对策
    （一）主要结论
    第一，教育供给侧改革具有非常强的研究意义和实践价值。
    教育供给侧改革是持续推进并深化教育改革的重要选择，而已有对教育供给侧改革的研究还缺少全面、系统、深刻的分析。本研究以多学科为视角，以马克思主义价值理论、公共产品理论、历史制度主义、治理理论等为基础，深入教育供给侧改革的相关理论，界定了教育供给侧改革等相关概念的内涵以及相关标准，分析了教育供给与教育需求，教育供给侧改革与教育价值实现和教育制度供给等的关系。这些理论分析和探讨对教育供给侧改革的现实问题和困境的分析。此外，教育供给侧改革作为主体行动的改革，具有明显的实践品质和价值，通过协同主体力量，有助于从根本上化解教育供需矛盾，提升教育供给质量，为办人民满意的教育开拓道路。
    第二，教育供给侧改革是教育价值不断提升并实现的主体力量。
    教育供给是教育价值创造和实现的现实起点和基础。真正的教育供给过程既是满足不同教育主体教育需求的过程，也是教育价值关系发生的过程。满足教育价值主体需求的过程就是价值创造的过程，一旦满足了需求，一定程度上也代表了价值的实现。人与外界事物的供需实践活动是价值实现的根本途径。从最广泛的含义来讲，教育供给就是教育行动、教育实践。教育价值发生、创造、实现的全过程就是教育供给与教育需求相协调和相适应的过程。在教育活动开始之前，教育活动所需要的物质、精神和主体条件都需要客观存在的社会、个人和教育系统去提供。离开教育供给这一“对教育的价值”，教育将无法运行，教育价值也就无从谈起。教育价值创造从某种程度上来说也是通过不断调整教育供给来满足主体教育需要的过程，在这个过程中，新的教育价值关系生成又推动者新的教育供给实践的开始。而教育价值的实现更是教育价值主体在教育供给实践活动中，在一定教育价值观念基础上对价值客体进行价值选择、评价，使价值客体的教育功能得以更大程度地满足教育主体理想教育需要的过程和结果。真正的供给是有追求真善美的价值引领的，同时也因为供给引领了需求，使其层次、品质不断提升。教育供给侧改革通过联通供给和需求，能够在了解需求的基础上更好地满足主体教育需求，推动教育价值关系的生成并创造教育价值。教育供给侧改革本质上也是在不断确认、发现和实现教育价值的供给实践，是教育价值创造和实现的加速器。教育供给是教育价值实现的基础性条件，教育供给侧改革从本质上来说就在探索如何更好地实现教育活动本身的价值以及培养人这一根本价值。
    第三，我国各级各类教育供给取得了较大的成就。
    新中国成立以来，我国各级各类教育供给取得了巨大的成就，已经基本建成了规模可观，类型丰富的教育体系。学前教育办园数量不断增加，义务教育普及和控辍保学工作俨然可观，高中教育也已基本普及，高等教育和职业教育发展势头迅猛。首先，各级各类教育的供给规模稳步提升，教育普及水平大幅提升，资源投入不断增多。其次，各级各类教育供给质量不断提升，学前教育小学化问题有所改善，义务教育阶段学生减负问题不断推进，普通高中多样化发展进程加快，职业教育和高等教育内涵式发展进入加速阶段。最后，各级各类教育将结构调整作为发展的主要方面和关键环节，办学结构、经费结构、布局结构的调整均有所成就。目前，各级各类教育基本均初步构建了政府主导、社会参与的供给格局。以政府投入为主、受教育者合理分担、其他多渠道筹措经费的投入机制也成为推动教育发展的重要力量。
    第四，教育供给质量提升是教育供给侧改革的现实目标。
    教育质量提升是教育现代化发展和建设教育强国的必然要求，也是教育自身发展的应有之义，教育整体质量的提升还要依靠教育改革，尤其是系统的、长期的教育改革，教育供给侧改革正是这样一种系统的、长期的，从供给侧全盘考虑影响和制约教育质量的关键因素的教育改革，推动教育供给侧改革是教育质量提升的必由之路。供给侧改革可以从资源分配方式的提升，供给结构的不断优化，布局结构、层次和科类结构的调整以及减少政府不必要的行政干预等途径着手，最终都需要落实到提高教育供给主体的供给质量和效率上来，具体包括人财物供给的质量、制度等服务的质量以及人才培养的质量等多个环节和方面。
    第五，教育供给结构优化是教育供给侧改革的重点。
    优化教育结构对提升教育质量有着重要意义，其本身也正是教育改革关注的重点项目。供给侧改革全称是供给侧结构性改革，其关键是推进供给的结构性调整，通过创新供给结构引领需求的结构调整与升级，包括调整产业结构、区域结构、要素投入结构、经济增长动力结构和分配结构等主要的结构性问题，从而促进经济健康平稳发展。教育供给侧改革也是如此，教育供给侧改革事实上也就是教育供给侧结构性改革，是以教育供给结构的调整和创新满足、适应并引领需求结构的优化和升级，结构调整既是手段也是目的之一。从供给侧视角来看，教育的诸多问题主要是结构性的障碍没有得到根本性的解决，即因供给机制未能得到有效顺利的执行而导致协调机制的系统性失效。而教育供给侧改革能够较好地解决教育结构性问题，通过调整教育结构体系和优化教育结构来促进教育的健康发展。优化要素结构也是教育供给侧改革优化教育结构的重要方面，教育体系结构的发展状况与教育要素的质量结构密切相关，要素升级尤其是制度要素的创新升级成为体系结构完善的重要动力机制。教育实践本身就是诸要素的有机结合，优化要素结构与优化布局结构、课程结构等都具有相通性。
    第六，教育制度供给为教育供给侧改革保驾护航。
    制度是调节社会关系的重要规则和规范体系。孟子曰：“离娄之明，公输子之巧，不以规矩，不能成方圆。师旷之聪，不以六律，不能正五音；尧舜之道，不以仁政，不能平治天下。”教育的稳健发展更是需要良善的制度支撑和有效的制度供给。价值对规则与秩序起引导作用，制度作为人们共同活动方式和交往形式，必然有其特定的价值观基础和正当性要求。教育供给侧改革一定是以教育价值为引领的，同时也是教育价值实现的重要保障。教育制度供给是教育供给侧改革中最为重要的供给，它不仅本身作为教育供给的组成部分，同时还以制度形式规范着其他各类型的供给，为教育供给侧改革保驾护航。任何教育理想的实现、教育理念的落实、教育价值的践行以及教育系统的运行都首先依赖于教育制度的建立、发展和完善，教育制度建设是教育改革和发展的秩序性、保障性和支撑性事业，规范和构筑着教育活动的发生和实践。^[[1]]
    （二）主要对策
    第一，教育教育供给侧改革需要良好的社会支持。
    教育供给侧改革不仅仅是教育问题，它归根到底还是个社会问题，不仅需要教育界相关主体的不懈努力，同时还依赖于外部必要的社会支持。具体来讲，教育领域综合改革既需要来自“政府”的强力支持，也需要来自“经济与非政府组织”的大力支持，还需要来自“公众与社会群体的全力支持。^[[2]]教育作为社会子系统之一，本身就是社会发展的一个部分，受其他社会子系统的影响以及社会整体发展状况和水平的制约，由此，社会结构的调整，社会观念的改变等都是教育问题化解的关键性力量。而从制度供给的角度看，除教育制度外，其他制度的完善对于教育制度供给来说也至关重要，只有在整个社会范围内进行综合配套改革，强化配套治理，形成我国教育发展社会支持的长效机制，才可能提升对教育制度供给本身的支撑保障能力。
    第二，提升各级政府和学校的教育供给能力。
    政府和学校是教育实践活动中不同阶段的核心和关键主体，其教育供给的能力和水平深刻制约着教育供给侧改革的成效。因此，提升各级政府协调服务水平，提升各级各类学校教育的供给效能是教育供给侧改革的必然要求。
教育供给侧改革有助于进一步梳理教育供给主体间的复杂关系。“放管服结合”以及“管办评分离”的制度变革是教育供给侧改革推动主体协调运转的重要抓手。以制度变革推动“放管服”进程，为学校简除烦苛，减少过多的行政程序，释放学校的办学活力和积极性，为教师潜心育人、埋头实干创造良好的外部环境，以精干的师资队伍提升人才培养质量。深化课程教学改革，大力提升学校教育内涵，优化教育内容和方式的供给。一方面，可以推动学校办学理念的更新。在过分追求升学率、就业率等外在指标而忽视学生自身发展的情况下，教育供给侧改革要促使学校重新审视自身的发展特点，理清办学思路，并在这一过程中提出新的更注重学生发展差异的办学理念。另一方面需要推动学校管理的优化。科层管理形式在很大程度上限制了教师工作和育人的积极性和创造性，阻碍了学校多样化发展的可能性。教育在供给侧改革的过程中逐渐改变这种科层化的管理方式，实施扁平化的管理模式，最大程度的发挥民主的积极作用，激发教师和学生的创造性，实现教育的内涵式发展，为教育质量提升创造有利条件。
    第三，教育制度供给不仅仅是建章立制，更要落实和实施。
    其一，建章立制是教育制度供给的初步阶段和基本条件，首先还需要建立经费保障、质量保障等方面的成文规章制度，构建体系完善、各有侧重的教育制度供给体系。这一体系构建的要点是在了解需求，尊重差异，兼顾不同制度基础上的。首先，了解教育中主体制度需求是构建教育制度体系的基本前提。其次，不同阶段、类型等教育的制度需求不同，教育制度供给差异和有所侧重是尊重教育事实的表现。从层次上需要构建教育根本制度、基本制度和具体制度相互促进的完整体系，不同教育阶段有自身的真实教育现状和最为突出的教育问题，在教育制度供给上必须予以体现。学前教育和普通高中教育要进一步加快国家级立法的推进，推动《学前教育法》和《普通高中教育法》的出台。义务教育要以《义务教育法》等相关法律文件为指导，进一步细化义务教育优质均衡等的规章制度。其二，教育制度供给不能只停留在建章立制这一环节，制度落实和实施才能使制度保持活力。教育制度的执行过程是一个蕴含主观能动和价值判断的过程，需要教育活动主体的教育责任意识。一个正义的教育制度，不仅是以善的价值精神为灵魂的制度，而且还是能够流通于现实教育生活、直接成为治理教育现实的制度。^[[3]]制度的生命力在于执行，善制要通过善治来具体实现和并真正起到作用。只有通过教育主体的认知、支持并付诸行动，教育制度才可能得到有力执行并发挥制度效力。在教育制度供给实践当中，主体一方面根据教育制度行动，另一方面又根据行动中遇到的问题对教育制度供给进行调整。
    第四，供需侧辩证管理是保证教育供需平衡的可行思路。
    对任何一个国家、任何一个社会、任何一种教育来说，供需平衡都是一种最值得期待的理想状态，各国在不同时期实行的各种供给政策也都以此作为努力的目标。以供给侧改革为主的政策措施着眼于实现长期稳定的发展，能够缓解深层次、系统性的教育供需矛盾，通过创新制度供给、提高供给质量、提升供给利用效率等一方面提升供给品质，另一方面能够同时联动需求侧，满足、引领甚至创新主体的教育需求。需求侧和供给侧管理并无高低优劣之分，在不同时期，面对不同问题，供给侧管理和需求侧管理都可能存在着自身的优势和另一方不可取代的方面。我国供给侧改革遵循的逻辑不是供给学派重视供给决定作用的逻辑，而是需求侧管理和供给侧管理携手并行的同时，更侧重从供给侧发力。如果能将供给侧问题有效解决，需求侧的问题也将迎刃而解。一方面，在以供给侧改革为终极目标的同时，要引领需求侧管理与之配合，让供给与需求在保持紧密关联的同时又有所区分，要注重供给侧改革释放的“发动机”效应，也要注重需求侧管理发挥的“稳定器”功能，把握好二者之间的关系，双管齐下。另一方面，要促使需求方与供给方形成协同治理局面，二者不是非此即彼的替代关系，而是要相互配合、协调推进，要实现供给与需求的双轮驱动，协同并进。