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2019-12-06 星期五
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京津冀教育协同发展

 来源:《中国教育报》2019年06月18日    发表时间:2019-07-15   阅读次数:876   作者:全国教育科学规划领导小组办公室

   编者的话
  
随着京津冀教育协同发展不断走向深入,一些发展中不可避免遭遇的挑战与问题也随之凸显。视而不见或绕着走显然不是解决问题的态度和办法。本期发表的三篇学者研究报告,从不同角度提出了各自观点和建议,希望引发更多有益思考与碰撞。

 

破体制机制桎梏
 

   目前,京津冀教育协同发展已取得一定进展。三地建立起沟通交流机制,基础教育领域通过混合所有、托管、加盟、网校、友好校等多种模式,开展合作办学;相关政策规章制度相继出台;河北中小学教师异地培训深入推进,对口帮扶工作持续展开;跨区域职业教育集团(联盟)初步建成;京津冀高校协同创新机制初步构建,京津冀高校师生交流培养日渐频繁。但是,当前京津冀教育协同发展仍存在突破性进展不显著、运行机制不完善、区域内部发展不平衡、缺乏协同治理机制、可持续发展空间不足等问题。
   如何解决这些问题?未来京津冀教育协同发展要突破的关键要素是什么?
   突破传统府际关系
   京津冀教育协同发展属于区域教育范畴,区域教育属于区域性公共产品。在全国性公共产品供应不足或者无法满足个性化需求的情况下,共同的需求和共同的利益将会驱使区域内或区域间联合起来,共同设计出一套安排、机制或制度,并为之分摊成本。区域教育协同发展带来了一种发展视角的转换,即从以往“竞合发展”向“融合发展”转变。然而,区域协同发展与传统行政逻辑在本质上具有矛盾之处。
   在课题调研中,我们听到不少来自京津冀三地政府和教育行政部门的意见。有受访者谈道:“京津冀三地目前针对协同发展都建立了相应的机制,专人负责,三地也开展了一些卓有成效的合作活动,但是因为国家层面的具体操作路径一直没有明确出台,三地主要还是围绕自己所辖区域做得多。同时因为三地在京津冀协同发展中所处位置不同,主动性也有差异,如果任由自由生长,很有可能消耗掉资源输出者的热情,国家层面应该尽快搭建一个机制,能够超越三地各自范畴,实现顶层设计、资源配置和利益调控。”
   中国传统的公共行政管理是基于行政区划的管理,地方政府间有严格的行政区划边界,现实区域发展中的合作实践,更多的是在政府主导、行政力量推进、社会组织发育不成熟的情形下推进的。从京津冀一体化的进程来看,到目前为止发展仍主要来自中央与地方政府的强力推动,是一种自上而下的运作方式。这既是区域协调发展的推动力,同时又是阻碍其向纵深发展的制度瓶颈。因为这往往导致对地区利益协调的忽视,造成市场分割、政府功能碎片化、结构和职能不能互补,无法实现有效整合。区域治理的制度基础和整体意识没有真正形成,自组织能力缺乏支撑。此时,抢资源、要政策仍是协同的着眼点和出发点;堆叠式、搭积木式的发展思路仍占主导地位;地方政府间的协同治理机制不完善,各方缺乏信任、约束和激励,导致合作成本大大增加,最终可能会违背合作的初衷,甚至带来效率低下、重复建设等问题。比如,在调研中有受访者谈道:“河北省地方政府的统筹能力仍有待提高,因为地缘优势,现在有很多河北的市、县直接进京、津谈合作,各自为政,目前到底有哪些区域完成对接、开展合作,河北省省级部门并没有掌握相应信息和材料,更谈不上统筹设计。”
   因此,必须加强顶层设计,推进政府管理体制改革,转变政府职能,重塑府际关系,创新区域管理运作机制。
   构建网络化复合治理机制
   依据治理理论与新区域主义理论,京津冀教育协同发展的关键在于构建一个突破传统府际关系的网络化复合治理机制。地方政府通过多个重叠的跨地区协议网络进行自愿合作,强调地区之间的横向联系,大区域“治理”可以自发实现。同时,不仅依赖地方政府的正式机构来进行协同发展,更关注建立政府与非政府组织以及其他利益相关者的协作机制,强调区域治理通过政策相关行动者间的稳定网络关系来实现。
   在网络化复合治理机制的构建中,需要注意以下几个方面:
中央层面成立超越地方政府层级的区域教育发展机构。中央政府的统筹规划、功能定位、资源配置、监督评价是区域协同治理顶层设计的核心,成立高级别综合性的议事协调乃至决策机构,是协调中央和地方各级政府以及企业、社会组织和公众等相关者的利益关系,充分调动各利益相关者实现合作共赢的政治前提和制度保障。建立公开、公平、成熟的多层谈判协商制度,顺畅的信息沟通机制,保证了区域合作中参与各方的利益表达,在一定程度上减少了区域合作中的损耗。
   在雄安地区建立国家级教育改革试验区。突破现有体制机制桎梏,实现跨越式发展。在调研中,有受访者谈道:“雄安新区的确立为京津冀协同发展提供了一个聚焦点和抓手,雄安新区资源、政策等方面的突破或许可以为教育的跨越式发展提供一种可能。”国家级教育改革试验区要紧紧围绕雄安地区的战略性地位,充分发挥先行先试的改革精神,及时回应京津冀教育协同发展的重点难点问题,激发内在活力,创造多种可能,为京津冀教育协同发展寻求多种模式,形成改革示范效应。
   鼓励地方政府间的行政协议和区域性立法,保障区域治理成果。区域规划是推动联合解决区域内部协同治理的方式,可以揭示区域问题并建立协商解决问题的平台。三地教育行政部门可通过倡导方式成立松散型的协调协商组织,具体合作通过具有行政契约性质的行政协议来推动,具体的可以分为“决策—协调—执行”三个层面来实施。协作平台可有多种形式,如政府联席会、区域联盟等。政府联席会指区域内不同政府间的跨政府合作,主要指地方政府之间的资源联合,不是具有独立权威的能制定法律或捆绑决策的政府,主要职能是对整个区域的事务提出建议,也为一般性问题提供研究和讨论的区域论坛。
   优化政府主导的多元合作框架。在模式选择上,突出功能中心,弱化行政中心,采取国家战略统筹下的基于功能中心定位的多中心治理模式;提高地方政府的治理能力,关注区域内伙伴关系和网络治理机制的形成;聚焦领域与需求,综合运用行政管理、市场配置和社会网络等方式,构建激励相容的资源投入、协同合作、利益分配和制衡监督机制,强化区域内各级不同政府间的灵活合作。
   规范私营部门、非营利性组织、公民个体参与区域协同发展、复合治理的合法性与程序。通过利益相关者管理将社会组织纳入协同治理系统之中,构建政、商、民利益联合体,推进跨区域治理的多元化实现。
强化区域文化共识。拥有高度信任关系的网络将有助于降低交易成本,不必再依赖高层级的权力机构介入或通过正式制度来化解集体行动的困境。加强沟通,形成对基本问题求大同存小异的价值判断。
                              (首都师范大学教育学院、京津冀教育协同发展研究院 张爽)



                               促优质教育资源落地
  
  在落实京津冀协同发展重大国家战略的过程中,为促进河北创生优质基础教育资源,积极发挥基础教育的基本公共服务功能,河北多地积极引进北京优质基础教育资源在当地合作办学。这些合作办学,是否如所期待的那样,“引入优质教育资源并起到示范作用”?针对这一问题,我们以访谈和现场观察等方法,对地处河北不同区县的五所京津冀合作办学项目及所在区县教育行政部门负责人进行系统调研,并对其现状及问题进行了梳理。
  合作办学创生优质教育资源
  引入名校资源自主规范办学。合作办学的学校基本具有三大特点:其一,均依托来自北京的名校资源组建教学和管理团队,构建学校治理体系,开展教师培训,落实课程改革,实施教学科研;其二,在学校管理、教师聘用、办学经费等方面,相对具有更大程度的办学自主权;其三,在办学过程中或主动规定,或在当地政府的要求下规避了从当地公立学校教师和学生中“掐尖儿”的做法。
  从实际效果看,这些合作办学的新建校无疑为当地快速创生了一批优质基础教育资源。
  育人理念方面:虽然合作办学学校各具差别化的育人目标和校训,但都重视学生个性化、差异化的全面成长。相比当地一些学校“以学科成绩论英雄”的片面教育观,这种重视综合素质能力并且重视个体差异的教育理念无疑更符合教育规律,也更契合人的成长需要。
  师资水平方面:合作办学学校招聘了一批专业基础良好、学历水平较高、从教意愿强烈的青年教师,并通过北京名校的教师专业发展渠道和资源进行系统培训,教师专业成长迅速。
  课程教学方面:合作办学学校依托北京名校资源建立了具有特色的学校课程体系,在高效落实国家课程的同时,发展了丰富多彩的校本课程和活动课程,并在专家的支持下积极开展教学研究,有效保障了教育教学质量。
  学校管理方面:合作办学学校基本构建了相对扁平化、分布式的内部管理结构,建立了规范化的学校管理制度体系,同时积极采用现代化、信息化的学校管理工具,以科学管理有效提升了办学的效率和质量。
  在优质教育资源的支持下,京津冀基础教育合作办学的项目学校,往往在创办后的一两年时间内快速成为学生学业成绩、综合素养和教师专业水平在当地名列前茅并且获得普遍认可的优质学校。
  现代化水平差异制约优质教育资源扩散
  从调研情况看,京津冀基础教育合作办学在各地快速创生了一批优质教育资源,也产生了程度不等的积极影响。
  现代化、信息化的学校管理工具受到当地教育系统的欢迎和积极学习。学校在智慧校园建设上的不断努力也得到当地教育行政部门的认同和积极推广。
  合作学校对学校文化的系统构建和深入阐释启发了区域内其他学校文化建设意识与行动。
  合作学校的现代学校治理模式和课程教学体系为当地部分学校和教师提供了可资借鉴的典型。
  全面发展的育人方式导正了学生家长的教育观。学校引导家长以更积极和理性的方式开展家校共育;学生养成的良好习惯和阅读兴趣进一步提升了家庭与社区的文化氛围。
  但是,调研中也发现,从整体上来说,硬件系统、物质文化等相对外显可见的优质办学资源较容易实现在地扩散辐射,而在学校治理模式、课程教学、教师专业发展等决定学校办学专业化程度的实质性办学资源和作为办学指导根基的教育理念方面,合作学校对区域基础教育优质发展的示范引领作用相对有限。当地学校对重视学生全面发展的办学理念及其相应的教育教学和管理方式在升学竞争激烈中的适应性表示质疑,部分地方教育行政部门也未能充分重视和积极促进合作学校先进办学理念落地。
  调研中还发现,来自北京名校的校长们在办学过程中也存在不同程度的适应困难。由此可见,新建的合作学校与当地原有教育系统之间存在较大的理念文化与制度文化差异。名校优质教育资源的在地输出局限很大程度上也正是源于这些文化差异。
  从更深层次而言,这种文化差异根源于京津冀区域间现代化水平的差异。从而导致当地办学活动中过度强调管理者权威,相对轻视专业力量对办学质量的影响,教育系统内民主意识、权利保障意识和契约意识不足等。
  以现代教育治理体系建设促优质资源落地
  要提升京津冀基础教育合作办学的示范效应,促进优质基础教育资源的创生与扩散,需要从现代教育治理体系建设入手,通过制度构建带动观念和文化变革。
  加强京津冀基础教育协同发展的顶层设计。超越目前分省制对于区域间基础教育协同发展的制度限制,协同构建一个权属明确、责任清晰、合作高效并且集合了政府、学校、社会机构和公民共同参与的京津冀区域教育治理机制。
  针对一些基层教育系统在组织结构、管理理念和管理手段等方面相对粗放的现状,有必要加大现代教育治理体系建设的力度,转变观念、变革组织、提升治理能力。具体而言,需要加强信息化建设以提升教育管理的效率,实施扁平化改革以提升组织效能,采取清单化管理以明确政校关系与行为边界,推进制度章程建设和师生权利保障以落实依法治教,扩大教育决策和办学活动的社会参与以促进教育共治,强化教师专业发展的激励与支持系统以实现育人质量的实质提升,建立综合、多维的教育质量科学评价体系以改变唯分数唯升学论的教育质量观。
  加强京津冀基础教育合作办学项目的合同管理。合作各方在友好协商达成合作意愿的同时,应当就合作项目的产权、权责、绩效等方面进行更加精细科学的设计并将其落实在合同之中,以保证对合作各方的积极激励,同时避免因为产权模糊、权责不明、绩效难以评估等原因造成运行不良和资源虚耗,以科学的项目管理和法治约束机制维护教育的公益性。
  建立京津冀区域间教育系统的有效沟通交流机制,增进区域间基础教育合作办学各方参与者彼此间的认识与理解,积极促进优质基础教育资源输出方对于输入方的社会经济文化状况的理性认识和理解,以缩短协同各方的文化磨合周期并降低磨合成本。
  客观认识京津冀基础教育协同发展的文化差异及其弥合过程。一方面重视并积极发挥基础教育合作办学的社会文化改造功能;另一方面重视合作办学与教育协同发展的社会文化支持系统,将基础教育协同发展纳入京津冀产业转移和经济社会文化协同发展的整体规划中进行设计与评估,基于社会文化改造的长期性与复杂性来准确定位京津冀基础教育合作办学的目标和任务。
                                      (首都师范大学教育学院、京津冀教育协同发展研究院 何颖)



                                 定合作办学配套政策

   京津冀三地在基础教育、职业教育和高等教育领域开展了形式多样的交流合作,其中基础教育领域合作相对更广泛和具实质性。
   本文分别选取北京景山学校曹妃甸分校、北京八中固安分校、北京师范大学石家庄附属学校三所学校进行包括办学背景、学校类型、合作主体、合作机制、办学思路和办学成效等在内的案例研究,这三所学校分别代表名校办公校、名校办民校、大学办公校三种京津冀基础教育合作办学模式。
   基本结论
   政府引导与市场自发的办学背景。北京景山学校曹妃甸分校和北京八中固安分校的建设都是在国家明确提出京津冀协同发展战略后京冀两地政府主动对接和协商的成果,具有较显著的政府引导特征。北京师范大学石家庄附属学校则是在国家提出京津冀协同发展战略之前建设的,具有较显著的市场自发形成特点。
   多元办学类型和合作主体。北京景山学校曹妃甸分校和北京师范大学石家庄附属学校属于公办性质,北京八中固安分校则属于民办性质。合作办学主体主要包括三种基本类型:一是作为分校承办方的北京市中小学和大学机构;二是作为分校举办方的河北省区县政府和教育局,负责学校投资和运营经费提供;三是作为分校举办方或者合作参与方的企业,负责学校投资和运营经费提供或者补充经费提供等。
   委托管理的合作机制。三所案例学校都采用委托管理机制来实施合作办学。主要方式是总校向分校派驻以校长为核心的管理团队。管理团队对总校的办学理念和模式具有准确而深入的理解,能够推动总校优质教育资源在分校的落地生根,这是合作办学作为一种深度合作形式优于其他一般教育合作形式的关键。
   办学思路的共性和差异。针对河北省当地的教育发展状况,三所案例学校都采取贯彻素质教育理念,借鉴总校课程、教学和专家资源,加强教师研训以及制度机制创新等类似的办学思路。但由于合作主体和办学类型的差异,学校办学思路仍然存在一些差异。如北京师范大学石家庄附属学校属于大学承办,大学的作用更多地侧重在督导评估和提供保障,将具体课程体系和育人模式设计任务交给校长完成,而其他两所案例学校则可以更多地对总校进行复制和借鉴。同时,北京八中固安分校属于民办性质,因此在办学中还需要考虑如何发挥民办学校的自主权优势问题。
   合作成效与问题并存。三所案例学校办学都取得了较好的成效,表现在素质教育理念和模式的确立、师资队伍的发展、学生成绩的优异表现以及学校影响力提升等。同时,合作办学也存在如下主要问题:首先是政策配套不健全,包括学校教师编制、经费标准、被派驻教师的待遇和交通费问题以及民办学校在发展中遭遇的不平等对待等;其次是政府管理效率低下,包括办事效率低下、不正当干预学校招生工作、缺乏系统组织地区研训活动、学校评价机制不合理等;三是民办学校发展中面临的不稳定性问题,主要表现为容易受到举办方企业经营状况等因素的影响。
   政策建议
   建立京津冀基础教育协同发展治理机制。在本文案例中,政府的作用主要体现在事前合作引导上,而在事中、事后的协调参与不足,这就导致将大量的协商事务留给分校承办者,不仅耗费分校大量的时间精力,而且效率不高。因此,有必要从更高层面建立三地政府部门参与的基础教育协同发展治理机制。
   实施多种办学类型、多元主体参与的合作办学发展战略。多种办学类型既可以发挥公立学校办学保障性和公益性优势,也可以发挥民办学校体制机制灵活性的优势,适应社会的多样化教育需求。在合作主体方面,除中小学和政府机构外,要特别注意发挥企业的重要作用。
   完善京津冀基础教育合作办学政策配套。第一,要实施特殊人才引进政策,便于优秀校长干部跨区流动配置。河北省可以考虑实施特殊人才引进政策,将合作学校的干部人事纳入本地管理,实现这些人员正常的人事晋升、评奖等,充分吸引京津在职年轻优秀校长和干部加入。第二,扩大学校教师编制数量。由于名校品牌和资源注入,合作学校受到当地老百姓的普遍欢迎,学校招生规模扩大,需要增加学校教师数量,同时,新学校实行素质教育模式和提高教师研训强度等,也需要更高的师资配比。第三,加强对民办学校扶持。合作民办学校完全依靠学费生存,导致学校办学压力大,容易受到举办方企业经营状况的影响。从教育公益性的角度而言,民办学校有效增加了当地的基础教育供给,减少了当地财政负担,因此可以给民办学校提供生均补贴。同时,在民办学校教师社保待遇、职评、评优等方面实现与公立学校完全平等化。第四,设立京津冀基础教育合作办学专项基金。目前,合作学校的品牌费、被派驻教师待遇和交通费等很难纳入当地正常的政府教育经费中,同时,合作学校教师编制、绩效奖励和研训费用等的增加也受到河北省现行政策法规的限制,因此,建议三地政府设立合作办学专项基金来解决上述问题。在这个过程中,要积极吸引企业基金的参与和支持。
                                      (首都师范大学教育学院、京津冀教育协同发展研究院 王寰安)

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