机构设置 通知公告 管理规章 项目申报 立项数据 成果管理 经费管理 选题征集
 重大项目 优秀成果 年度项目 各地规划 专家数据 教科动态 资料下载 相关链接
2023-02-08 星期三
当前位置:主站 - 优秀成果

高等教育质量保障的法律规制研究

 来源:全国教育科学规划领导小组办公室    发表时间:2022-12-31   阅读次数:232   作者:姚荣

    华东师范大学姚荣主持完成了国家社科基金教育学青年课题“高等教育质量保障的法律规制研究”(课题批准号:CIA180271),课题组主要成员:安永康、范佳洋、王思懿、吴会会、李良立、郭书剑、王一如。
    一、内容与方法
    (一)研究内容

    本研究试图从法律规制的视角,考察高等教育质量保障迈向良法善治的基础性议题。 具体而言,本课题的研究内容,包括以下四个方面:
    第一,明晰高等教育质量保障机构的法律地位。 考察高等教育评估权行使的合宪性、合法性,明确政府、高等教育评估机构、高等学校以及教师、学生之间的法律关系,分析高等教育质量保障机构与政府之间法律纠纷的解决机制。 在对一手法律文本进行研读和阐释的基础上, 通过比较法的视角,对两大法系代表性国家外部高等教育质量保障机构的法律地位进行系统的梳理,考察两大法系国家高等教育质量保障机构法律地位界定的异同之处及其成因。
    第二,考察高等教育质量保障活动的规制体制和规制逻辑。 藉由质量保障活动这一“观察窗口”,审视中国公立高等学校办学自主权行政规制的逻辑嬗变历程。通过对学位授权审核制度、专业认证与学科评估制度等多案例的实证研究,审视高等教育“放管服”改革背景下我国教育行政规制的演进脉络。
    第三,厘清高等教育质量保障的法律渊源。 基于软法治理的思路,厘清中国高等教育质量保障中硬法(包括教育法律法规规章等) 与软法(包括行业规范、高校章程及校规)之间的关系,倡导高等教育质量保障的软法之治。
    第四,分析高等教育质量保障的法律规制模式。 基于国家与社会关系的理论视角,提炼高等教育质量保障中法律规制的理想类型。试图厘清两大法律体系在高等教育质量保障中的区别与联系,概括出高等教育质量治理中法律规制的法团主义(公法规制) 与多元主义(普通法规制) 模式。
    (二)研究方法
    文献法。通过大量研读高等教育质量保障的国内外学术文献,形成较为系统的文献积累,进而为课题研究提供理论支撑与方向指引。系统整理了两大法系高等教育法律学者对于高等教育认证与评估的学术文献百余份,其中,涉及的专著达到
20 余本。这些宝贵的一手外文资料,为增强研究的学理性提供了保障。
    比较研究法。通过国际比较,充分认识我国高等教育质量保障法律规制的不足
,并通过比较研究,对西方有效的高等教育质量治理经验加以借鉴,为我所用。本研究共搜集了德国、法国、日本、荷兰、意大利、英国、美国与澳大利亚等多个国家高等教育质量保障的立法或判例文本。通过功能导向的比较研究,形成了具有规律性的理性认识,澄清了关于高等教育质量保障法律规制的一些误区。
    历史研究法。该方法贯彻本研究的始终,通过历史梳理,揭示我国以及西方高等教育质量保障的法律规制史,透视外部质量保障机构与政府、司法机构、高等教育机构之间的复杂互动关系。
    案例
/判例研究。目前已经通过判例的数据库以及英美两国高等教育法律研究的前沿文献,获取到英美两国在高等教育质量保障议题上的相关判例,进而更好的理解英美国家高等教育质量保障机构的法律地位和属性。此外,本研究采用“多案例研究法”,透视教育部“学位中心”、“评估中心”等外部高等教育质量保障机构的规制逻辑。
    二、结论与对策
    (一)主要结论

    通过本课题的研究,就高等教育质量保障的法律规制问题, 得出了如下主要结论:

    1.学术自由与社会公共利益,构成高等教育质量保障的法理基础。
    从大学史的角度而言,学术自我规制构成高等教育质量保障的原初形态。从法理的角度来看,学术自由与大学自治构成高等教育质量保障的基本原则。消极意义上的大学自治,为外部高等教育质量保障体系的建立设置了法律界限。积极意义上的大学自治,为高等学校内部质量保障体系的建设提供了法理依据。社会公共利益构成高等教育质量保障的衍生规则,其为国家介入高等教育质量事务提供了正当性。基于对社会公共利益的不同理解,又分别形成了以德国为代表的公共服务模式与以英国与澳大利亚为代表的市场选择模式等两种规制路径。所谓公共服务模式,强调高等教育作为公共服务的特殊组成部分,而高等教育法本身也被视为广义上的公共服务法的范畴。基于此,学生被界定为公共服务的用户。与公共服务模式截然不同的是,市场选择逻辑立足于学生作为教育服务消费者的地位,学生与高等教育服务提供者之间存在特殊的合同关系。高等教育领域规制国regulatory state)时代的到来,意味着学生消费者的权益保障被置于高等教育规制的心脏地带。
    2.比较法的考察,可以发现高等教育质量保障的法律规制,存在公法规制与普通法规制两种基本模式。
    高等教育质量保障的国家法与自治法规范,促进软法与硬法的优势互补与良性互动,是高等教育质量保障法律规制的依据和前提。 在大陆法系国家,宪法构成高等教育质量保障的框架秩序,框架性立法明晰了高等教育质量保障中政府与高校以及高等教育质量保障机构之间的法律关系,高等教育质量保障机构的自治规范进一步明晰了高等教育质量保障中各法律主体之间的权利义务尤其是机构自身的责任和专家的伦理规范问题。 在英美法系国家, 美国模式倾向于以适度限制的眼光看待认证机构。与美国不同,受规制国崛起的影响,英国与澳大利亚等其他英美法系国家, 则透过成文法的持续发展,明确高等教育质量保障机构作为独立规制者的法定职权范围及其界限。两大法系国家都关注高等教育质量保障机构对于学术自由和大学自治的影响,并尽可能保持外部质量保障体系的谦抑性。

    3.独立于政府之外的规制者,是法治发达国家外部高等教育质量保障体系建立的核心。
    通常除了美国恪守认证组织作为民间机构的传统之外,多数法治发达国家( 如英国、澳大利亚以及法国、意大利、 荷兰、日本等) 倾向于将外部高等教育质量保障机构界定为独立行政机构或独立的规制者。此类独立的监管者,具有独立性、公共性与专业性等基本属性。一方面,独立规制者作为具有公共属性的机构,受到国家的监督。 外部高等教育质量保障机构及其成员和参与同行评估的专家,需要履行公法上的责任;另一方面,健全独立规制者的自我规制和内部治理规范。从法律渊源的角度而言,大陆法系国家高等教育质量保障机构的评估活动受到来自公法的规制。例如,荷兰和佛兰德斯认证组织(
NVAO)的认证或评估活动,受到《荷兰行政法通则》(Algemene wet bestuursrechtAwb)以及《独立行政机构框架法》(Kaderwet zelfstandige bestuursorganen) 等公法规范的约束。类似的,法国研究与高等教育评估高级委员会(HCERES)受到《关于独立行政机构和独立公共机构的第 2017-54 号组织法》 《关于公共生活透明度的第 2013-907号法律》 等公法的规制,强调其作为独立行政机构的公法责任(包括廉洁与信息公开等)。例如,《关于独立行政机构和独立公共机构的第 2017-54 号组织法》第一章第九条规定, “独立行政机构和独立公共机构的成员应以尊严、诚实和正直的态度履行职责,并应确保防止或立即终止 2013 10 11 日关于公共生活透明度的第 2013-907 号法律中所指出的任何利益冲突。独立行政机构和独立公共机构的成员在行使其职责时,不得接受或寻求任何机构的指示。 独立行政机构和独立公共机构的成员不得以个人身份采取任何损害其所属机构正常运作的公共立场。 独立行政机构和独立公共机构的成员和前成员有义务保密。根据《刑法典》第 226-13 条和第 226-14 条的规定,他们必须遵守职业秘密。他们应对在履行职责过程中或与履行职责有关的所有事实、信息或文件行使专业自由裁量权。”
    4.高等教育质量保障机构的法律地位,具有特殊的治理意涵和价值。
    明晰高等教育质量保障机构的法律地位,有利于明确高等教育质量保障机构的自治权限,健全高等教育质量保障机构的治理结构,厘清国家监督的理由与方式,助推高等教育质量保障机构的良法善治。以国家监督为例,对于高等教育质量保障机构法律地位的界定,直接影响到国家监督的范畴与正当性。例如,美国
高等教育认证机构作为民间机构的法律身份,限制联邦与州政府不当干预机构的内部事务。据此,美国高等教育认证机构作为私人机构的传统,为美国高等教育认证的普通法规制模式奠定了基础。当然,伴随着认证“联邦化” 趋势的加剧,高等教育认证的政府性也正在加强。但是,在法律地位未发生根本变化的前提下,法律对认证机构的限制和约束依旧只能是适度的。与美国不同,法国、荷兰与意大利等国家借由立法创制的高等教育质量保障机构则被视为广义的独立公共机构,此类机构被明确纳入公法规制的范畴, 须履行公法上的责任。
    5.“公私分途”
与“内外衔接”,是两大法系国家高等教育质量保障法律纠纷解决机制的基本特征。
    构建非诉与诉讼机制、内部救济与外部救济相互衔接的纠纷解决机制体系,是法治发达国家高等教育质量保障法律纠纷解决机制建设的基本规律。 除了美国高等教育认证机构聚焦普通法意义上的私法纠纷解决机制之外,多数国家和地区都将高等教育质量保障的法律纠纷纳入公法视野。

    6.高等教育质量保障对教师与学生的权利保障,都产生了深刻的影响。
    高等教育质量保障对学生权利的影响, 与高校学生的法律地位密切关联。在大陆法系国家,学生被视为高等教育公共服务的用户。与此不同,英美法系国家则将学生视为高等教育商品服务的消费者。据此,两大法系国家和地区学生参与高等教育质量治理的方式、途径和权限有较大的差异。当前,较为明显的趋势是,伴随着评估与认证活动的增加, 学生的话语权持续增加,而教师的专业判断权乃至学术自由正在受到一定的限制。

    7.高等教育质量保障的规制体制包括行业自律模式、市场规则模式以及公共服务模式三类。
    行业自律模式的代表是美国的高等教育认证体系;市场规则模式的代表是英国与澳大利亚的市场型规制体系;公共服务模式的代表是德国与法国的政府规制体系。三种规制体制都正在向“合作规制” 的方向发展,促进国家与大学的合作,是高等教育质量保障规制体制建设的核心要义。

    8.根据学位授权审核政策的规范表达和《学位法草案(征求意见稿)》 的规定,学位授权审核具有行政许可的法律性质。
    相比于行政许可说,“授权说”与“处罚说”不符合我国学位授权审核的基本特征。简单套用西方国家的所谓大学学位形态,难以推动学位授权审核制度的良法善治。 较为务实的改革路径,是在国家学位制度的框架内进行调适,促进学位授权审核的“许可化”改造。
    9. 高等教育评估权的本质,是一种特殊的行政权。
    高等教育质量保障活动(包括认证、学科评估等) 对高等学校具有明显的法律效果,其具有行政指导或行政处分的法律性质。 以教育部“评估中心” 与“学位中心” 为代表的具有非营利性事业法人身份的高等教育质量保障机构, 具有明显的公法属性。
    (二) 对策建议
    1.通过教育立法与修法, 厘清高等教育质量保障的多边法律关系。
    通过《高等教育法》《学位法》 的修订,进一步完善高等教育质量保障的法律依据。 通过立法,明确高等教育质量保障机构的法律地位,厘清高等教育质量保障机构与政府、高等学校等多元法律主体之间的行政法律关系。
    2.增强高等教育评估权的公法规制。
    我国高等教育质量保障属于典型的公法规制模式,需要明确高等教育评估权的公法属性并将其纳入行政法治的视野之中予以检视。正当程序原则、比例原则、法律保留原则、信赖利益保护原则、平等原则等公法原则, 应被适用于高等教育评估权的法律治理之中。
    3.在国家学位制度的框架内,推动学位授权审核的“许可化” 改造。
    学位授权审核作为行政许可的法律属性,要求其依据《行政许可法》 的规定和许可法定的原则,对其制度本身进行“许可化” 改造。 部分吸纳大学学位制度的有益成分,尊重高等学校的办学自主权和学术自治空间。在国家学位制度的框架内, 实现学位授权审核制度实施中政府与学位授予单位之间的关系,从内部行政关系向外部行政关系转变,增强学位授权审核争议的可诉性。
    4.学位授权审核制度改革,需要秉持合法性与最佳性相统一的“二维治理结构”。
    在合法性维度的考量上,促进行政许可权的行使更加符合法治的原则和精神,尊重高等学校的办学自主权,健全高等学校的权利救济途径。在最佳性维度
的考量上,亟待提升学位授权审核的监管效能,助推学位授予单位健全内部规制体系,提升学位授予单位自我负责与自我支配的能力。
    5.强化高等教育质量保障机构的公法地位及其公法责任,促进教育部学位中心与教育部评估中心为代表的外部高等教育质量保障机构的公法人化改造。
    教育部“学位中心” 与“评估中心” 作为非营利性事业法人的身份仍更多是一种民事主体的地位界定,缺乏公法的内涵。应通过事业法人的立法以及《高等教育法》 等教育法律的修订,明确此类机构的公法地位,明晰机构及其成员所须担负的公法责任(如廉洁义务)。 通过公法人化改造, 明确教育部学位中心等事业法人的公法性质, 是我国外部高等教育质量保障机构法律地位变革的理想路径和可行方案。这种地位的界定,有利于促进我国高等教育领域“管办评” 分离的法治化。 有利于促进国家监督与法人自主治理之间的合作与平衡。
    6.基于“精明规制” 与合作规制的理念, 增强规制体制与规制对象之间的匹配性, 健全高等学校的自我规制体系, 降低高等学校的合规负担。
    一项规制体制包含标准设定、合规监督以及行为矫正机制三种规制要素。精明的高等教育质量监管活动,应基于回应性规制与反身性治理的理念,构建起以“顺从型执法策略”为主和“威慑型执法策略”为辅的“执法金字塔”体系。 对于内部质量保障体系健全的高等学校,减少评估或认证的频次,甚至赋予其在一定期限内免于参加评估或认证的资格。 在合规数据和评估信息的搜集方面,需要避免重复搜集信息,尽可能的减轻高等学校的合规负担。
    7.健全专家的遴选规则与退出机制,完善专家评议行为的伦理规制,明晰专家的法律地位,确保同行评议的独立性、公正性和专业性。
    教育部“学位中心”等第三方专业机构应围绕专家法律地位和权利义务进行自治立法,对专家遴选规则和退出机制等事项作出明确规定,增强“学位中心”的技术能力,提高学科评估等高等教育评估活动的实质正当性和公信力。 在专家遴选规则方面,应注重对专家评议资格与能力的实质判断,强调专家的多元性和代表性。在专家退出机制方面,应制定不胜任专家的事由,如不端行为与缺乏评议能力等。 区分“官僚性问责” 与“专业性问责” 的差异,基于专业伦理和专业规范以及声誉机制,增强对专业判断权的规范,避免“专家俘获” 等现象的发生。



 

主办单位:全国教育科学规划领导小组办公室
地址:北京市北三环中路46号 邮编:100088 电话:(010)62003307 传真:(010)62003859
技术支持:教育部教育信息中心
京ICP备10028400号-1