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2022-08-16 星期二
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国际组织参与全球教育治理的机制与成效研究

 来源:全国教育科学规划领导小组办公室    发表时间:2022-06-30   阅读次数:655   作者:丁瑞常

    北京师范大学丁瑞常主持完成了国家社会科学基金教育学青年课题“国际组织参与全球教育治理的机制与成效研究”(课题批准号:CDA190257)。主要成员有:徐如霖、康云菲、康迪、龚杰、吴娜娜、韩卓言、唐倪、卿若希、陈玥竹。
    一、内容与方法
    (一)研究内容
    本研究主要关注了以下四方面问题:
    第一,如何理解全球教育治理的内涵、范畴与边界?
    第二,各国际组织在全球教育治理中扮演着怎样的角色,又是通过怎样的机制去实现这些角色?当前显现出了哪些效果,又存在着怎样的困境?
    第三,不同国际组织的全球教育治理各具怎样的特点,又有哪些共同点?
    第四,我国与国际组织在全球教育治理方面的合作现状如何,面临哪些挑战与问题?
    (二)研究方法
    本研究设计了理论研究为基、案例研究为柱、比较研究为梁的基本思路。即先从全球治理、教育治理等上位概念出发,理清全球教育治理的内涵、范畴与边界,并辨析与国际教育治理等相关概念的联系与区别;对当前学术界存在的各种相关理论进行梳理和评析;提出一套分析国际组织参与全球教育治理的概念体系和理论框架,夯实整个研究的学理基础。
    然后,本研究对联合国教科文组织、世界银行、联合国儿童基金会、经合组织、亚太经合组织、世界贸易组织、欧盟等主要国际组织在全球教育治理中的角色分工、价值定位、运作机制、关注领域以及治理效果、问题与挑战,逐一进行案例分析。但本研究的最终成果并非按传统上的单个国际组织逐一呈现,而是通过对上述几个主要国际组织的全球教育治理模式的并置、比较,最终归纳出国际组织参与全球教育治理的主要机制,并以对可持续发展教育目标的推动作用为抓手,评析这些国际组织参与全球教育的治理成效及面临的困境。
    最终,本研究将回顾我国与各国际组织在教育领域的交流合作进展与成绩,分析当前面临的挑战与问题,并就我国如何更好地通过国际组织参与全球教育治理提出政策建议。
    本研究采用了文献研究法、案例分析法和比较研究法三种具体的研究方法。
■ 文献研究法:最大限度地搜集、整理和分析各国际组织在教育领域的政策文本、工作论文、官方出版物以及国内外相关研究成果。
■ 案例研究法:一是对几个主要国际组织的全球教育治理实践分别展开深入而系统的案例研究。二是在分析各国际组织的全球教育治理成效时,为了避免泛泛而谈,选择若干代表性国家、项目和事件进行案例分析。
■ 比较研究法:在文献分析与案例研究的基础上,按照具体内容分项分类对各国际组织参与全球教育治理的机制与成效进行并置和比较,并对各种异同现象作出因素分析和综合性解释。
    二、结论与对策
    (一)主要结论
    第一,全球教育治理这一术语有两种相关却又有所区别的向度。当全球教育治理被理解为一种已然存在或正在成为现实的实践时,与三方面事件和趋势分不开:一是教育领域出现了需要跨境合作治理的难题;二是教育日益被视作全球共同利益;三是国际组织的产生及对教育事务的介入。全球教育治理很多时候也指称一种解释和指导解决全球教育问题的理念,被假设为一种正和博弈性质的多层教育治理框架。就这一向度而言,全球教育治理目前还只是一个非常模糊的概念,尚不具备作为一个成熟理论应有的一整套自洽的术语体系和逻辑框架。本研究认为,全球教育治理理论建设至少需要关注以下四方面问题:一是超国家行为体与跨国家行为体在全球教育治理中的角色;二是国家行为体在全球教育治理中的主体地位;三是全球教育治理中的“软权力”与“软治理”;四是通过“全球教育共治”达成“全球教育善治”。
    第二,无论是身份合法性,所掌握或所能调动的资源,还是在国际社会的协调能力和感召力,国际组织参与全球教育治理的相对优势都是其他行为体所难以媲美的。但在国际组织的运作环境中,主权国家仍然是占主导地位的行为体,国家不会被迫或被胁迫加入和服从国际组织。这意味着国际组织参与全球教育治理的权力问题并不是那么“理所当然”。按照巴尼特和杜瓦尔提供的分析框架,国际组织参与全球教育治理的权力可能有强制性权力、制度性权力、结构性权力和生产性权力四种形态,但总体均属于“软权力”范畴。其中的强制性权力虽近似“硬权力”,但国际组织这样的非国家行为体不存在严格意义上的硬权力。
    第三,一些国际组织可以凭借自己在国际规则制定中的制度性权力、结构性权力,以及雄厚的金融资本所带来的一定程度上的强制性权力,对全球教育治理产生较为直接、强硬的影响。典型的就是国际组织通过推动、引导国际教育规则,尤其是具有公约性质的国际教育软法的制定,以及开展金融性国际教育援助影响全球教育发展和国家教育决策。本研究将它们划定为国际组织参与全球教育治理的“硬机制”。
    第四,绝大多数国际组织主要依靠“软机制”来参与全球教育治理,即传播一套连贯的政策议程或全球化政策话语,以影响国家教育政策方向。知识与治理的互动是软机制得以运转的本质原因。但知识并不能自然而然地成为现实的权力和发挥治理作用,而只能算是一种具有治理潜质的资源与工具。本研究将国际组织创造具有治理潜质的知识资源的活动定义为“潜在软机制”,既包括作为知识生产者直接生产教育理念、数据、标准,也包括通过各类平台搭建、项目支持等手段引导、鼓励其他行为体进行与其理念和意识形态一致的知识生产活动。更重要的是,国际组织能通过组织各国高层领导召开会议,为国家提供政策咨询服务,以及开展人员培训等“显在软机制”,促进其认同的知识体系进入各国教育决策环节,进而推动教育朝着他们希望的方向发展,真正发挥软治理作用。因此,潜在软机制是显在软机制基础,而显在软机制是前者发挥治理作用的媒介。
    第五,软机制与硬机制之间存在互动。硬机制只是国际组织推行自己意志的一种相对强硬的手段,但所要推行的意志往往植根于软机制,甚至是潜在软机制。正如纳格尔等人所提出,国际组织的种种治理工具,只是引发国家教育决策变革的一种驱动力而已。除了驱动力内部各种机制之间的彼此转化和互动,所有国际组织的治理机制最终都要通过国内因素的中介调节,才能真正成为影响一个国家教育政策走向的实际作用力。即便某些国际组织能够借助一些强制性力量,“迫使”一些国家顺从自己的意志,但所谓的全球教育治理,更多时候不是因为各国被强加这种超国家影响,而是他们认为接受那些全球规制对自己有益。
    第六,“二战”以来,除了联合国教科文组织,越来越多的非教育类国际组织也先后涉足教育事务,并通过大量的多边主义措施重塑世界教育版图,在全球教育治理理念发展和制度建设方面发挥了重要作用。就当前推动实现可持续发展教育目标而言,各国际组织也做出了值得肯定的贡献。一是通过帮助各国缩小教育中的性别差异、发展全纳教育、降低脆弱冲突与暴力对教育的冲击、应对新冠肺炎疫情对教育的影响,增强了教育的包容性与公平性;二是通过敦促各国帮助学生为学习做好准备、加强教师与教学质量、完善教育治理系统,提升了教育的质量与效率;三是通过助力各国在学前和基础教育阶段保障学生基本技能学习,在高等教育阶段促进个人全面发展,在学校教育结束后支持成人的在职技能提升,促进了终身学习。
    第七,全球教育治理体系当前面临着国际制度重叠、过剩、竞争与分散化,国家中心治理限制,逆全球化潮流涌动,对教育进行全球治理本身的合法性争议等困境。尽管国际组织是全球教育治理中的重要主体,也是其他主体参与全球教育治理的重要平台,但相比主权国家,国际组织也有其天然的局限性。一是只能依靠非约束性的方法实施软治理,二是难以避免大国中心、强国主导的话语权分配结构,三是表现出工具主义倾向。
    第八,教育是我国较早开展国际组织外交的领域。近年来,尤其是党的“十八大”以来,我国尤为重视与国际组织在全球教育治理中的合作,并取得了显著成绩。但作为一个“后发型国家”,我国依旧面临许多挑战与问题。挑战方面:从外部看,逆全球化浪潮正在对国际组织和全球教育治理体系造成破坏。而且,传统“北强南弱”、“东强西弱”的全球权力格局至今未发生实质改变。从内部看,在建成教育强国之前,我国的教育软实力始终有限,参与全球教育公共产品供给的资源与权威始终有限,在全球教育治理体系变革中的引领作用始终有限。问题方面:第一,参与国际组织教育议程设置的能力不足。第二,不善于在国际组织舞台上“讲好中国教育故事”。第三,不重视发挥区域性国际组织、非政府间国际组织在我国参与全球教育治理中的平台作用。第四,民间主体在与国际组织的教育交流合作中的参与度太低。第五,国际组织教育专业人才太少。
    (二)对策建议
    第一,政府相关部门设立专项基金,支持高校、科研单位、民间智库与国际组织秘书处的教育部门开展多种形式的专业合作。通过开展教育研究,提出教育理念、收集跨国数据、形成政策建议,是大多数国际组织参与全球教育治理最主要的路径。具体开展这些工作的是各国际组织秘书处的工作人员。他们不属于成员国代表,而是国际公务员身份,具有相对独立性。而且,许多国际组织的秘书处还会与世界范围内的独立专家学者开展广泛合作,甚至将有些业务直接外包给专业机构。我们可以通过支持学术机构、智库、专业人员与国际组织秘书处教育部门工作人员的学术合作,达成民间外交、公共外交效果。这种合作涉及较少的政治利益博弈,而偏于专业行为,但恰恰可以为我国参与国际组织的教育议程设置、规则制定提供宝贵资源与机会。
    第二,政府相关部门尝试与某些国际组织建立“中国教育发展经验的国际转化与传播”专项合作,搭建中外合作团队,借助国际组织的专业力量和平台资源,定期在国际组织出版专题报告,召开全球发布会,提高“对外讲好中国教育故事”的能力与水平。
    第三,在已有的教育学一流学科建设高校,遴选若干有基础、有资源的单位,设立“国际组织教育人才培养创新计划”,竞标时要求申请单位递交招生、培养、就业一揽子人才培养改革创新方案。
    第四,政府相关部门引领推动上海合作组织、博鳌亚洲论坛、金砖国家、中国-东盟中心等组织在全球教育治理中发挥作用,例如召开教育部长级会议、区域教育论坛,发起区域教育项目等。经合组织的经验已经证明,并非典型的教育类国际组织、全球性国际组织才能在全球教育治理中发挥作用。我国应在积极争取传统国际教育组织中的话语权的同时,主动建设一些更能代表发展中国家利益和诉求的教育多边机制,推动全球教育治理体系的变革。
    第五,建设好并支持设立更多的联合国教科文组织二类教育机构。目前,我国已先后申请并被批准了“工程教育中心”“高等教育创新中心”“学校联系中心” 和“教师教育中心” 等多个联合国教科文组织二类教育机构,为联合国教科文组织成员国提供“知识生产、能力建设、信息分享和技术支持”等方面的公共服务。但我们要警惕出现“重建立轻建设”的现象,要加强对这些机构的支持与管理,用好平台
    第六,发挥各国际组织在推进共建“一带一路”教育行动中的作用。中国的“一带一路”倡议与许多发展性国际组织的工作宗旨一致,应当成为中国和这些国际组织在全球教育治理方面的合作重点和政策、资金倾斜点。当前,许多国际组织与中国和“一带一路”沿线国家分别建立了许多双边教育交流合作机制。今后双方可以在已有的合作机制基础上,加强平台对接,形成多边合作机制网络,开展更为有效和高校的教育援助与发展合作,并利用这些组织的网络资源,促进我国与国际组织专家团队合作开展“一带一路”教育法律、政策协同研究,构建沿线各国教育政策信息交流通报机制,为沿线各国政府推进教育政策互通提供决策建议,为沿线各国学校和社会力量开展教育合作交流提供政策咨询。

 

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