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义务教育学校课后服务落地难的堵点及其疏通对策

 来源:《教育发展研究》    发表时间:2021-12-20   阅读次数:297   作者:东北师范大学教育学部杨清溪,东北师范大学农村教育发展研究院 邬志辉

   义务教育学校课后服务一般是指中小学校在放学后面向学生提供的看护、管理和教育等方面的服务。建设高质量的义务教育学校课后服务体系是人民群众对美好教育的期待。

一、义务教育校内课后服务落地难的堵点

(一)服务人员的模糊性让课后服务无法获得充足的人力支持

   谁来提供稳定和专业的课后服务是制约课后服务高质量发展的首要问题。从国家和各地的政策实践来看,提及可以承担课后服务的工作人员主要包括本校教职工、社会组织志愿者、家长志愿者以及与学校合作的校外教育机构的工作人员等四类人员。但到底应该由谁来从事稳定专业的课后服务仍然比较模糊。从各地的实践来看,这四类人员参与课后服务工作时都遭遇了不同程度的问题,导致课后服务不能获得充足的人力支持。首先是校内教职员工不愿承担课后服务工作。课后服务的公益性决定了它不能给校内教师一笔满意的劳动回报,而且课后服务占用了老师休息和看护自己孩子的时间,所以很多老师不愿意承担课后服务任务。其次是社会组织志愿者和家长志愿者,这类志愿服务往往不够稳定,更换频繁,也不能保证专业资质,家长志愿者存在“被志愿”的情况,社会组织志愿者则带有“追逐名声”的功利倾向。第三是校外机构的工作人员,有些地区明确禁止他们从事课后服务,即使是在允许校外机构人员从事校内课后服务的地区,他们真正参与进来也面临很多复杂的手续问题,仅收费协商问题就将很多校外教育机构阻挡在了门外,因为校外教育机构的逐利性与课后服务的公益性很难协调。如果再将课后服务工作人员的专业素质和从业资质等因素考虑进来,以及公立学校教师不得“有偿补课”的禁令考虑进来,找到专业的、稳定的课后服务工作人员就变得更加困难。人力不足显然已经成为制约课后服务高质量发展的关键堵点。

(二)教育收费的敏感性让课后服务陷于“不收费也不干活”的消极应对中

   学校收费问题一直是教育领域的敏感问题。课后服务的经费怎么处理一直是这项政策的关键议题。从最初的自发的适当收费到“一费制”改革下的禁止收费,再到现在的通过“收取服务性收费或代收费”的方式允许收费,课后服务收费始终是政策落实的焦点问题。经费是课后服务得以开展的基础,没有足够的、灵活的经费支持,小到给看护自习的老师发放补助,大到大型课后服务活动的开展都无从落实。尽管按照最新的国家政策,课后服务是可以向家长收取一部分费用的。但实际上,具体落实时收费问题仍然非常敏感,也非常复杂。最关键的是很多学校已经习惯了教育乱收费的重磅治理,不让收费已经逐渐演变为不愿收费和不敢收费。不组织和参与收费活动逐渐成为很多学校首选的最简单的应对之策。从地方教育管理部门到义务教育学校都在尽量避免课后服务收费。教育收费的敏感性限制了很多学校提高课后服务质量的积极性和主动性。学校不愿主动研究课后服务的收费问题,也不愿意探索实施在经费支持下的丰富的高质量的课后服务。甚至有的学校虽然提供课后服务,但通过直接或者间接的方式劝说家长放弃参加课后服务,努力造成一种课后服务无人自愿参加的局面,从而使课后服务形同虚设。

(三)服务时间的复杂性让政策只能做出“自行规定”的建议

   学校在什么时候提供多长时间的课后服务是一个非常复杂的问题,它至少涉及服务日期、服务时段和服务时长三个问题。在服务日期上,有上学日和(非上学日)节假日的区分。在服务时段上有上学日的中午时段和下午放学后时段的区分,还有非上学日全天时段的区分。在服务时长方面,则要确定各个不同的时段分别服务多长时间的问题。除此之外,还应考虑服务时段时长的可选择性问题,即如何满足家长们多元的服务诉求,让家长能够自由选择不同的服务时段、不同的服务时长。面对这么复杂的时间问题,课后服务时间“一刀切”显然是不行的,于是就有了教育部的“自行确定”,省级政府的“范围性规定”,再到具体地区和学校的“根据实际情况自行规定”。然而考虑到地区差异、城乡差异、学校差异等现实因素,在服务真正落地时要“自行规定”出一个各方满意的服务时间显然比较困难。课后服务时间不能一直停留在“自行规定上”,如何确定合理细致的课后服务时段和时长并充分关照家长的选择度,成为课后服务政策真正落地生效的现实堵点。

(四)服务内容和形式的多样性让政策只能给出“鼓励和探索”的要求

   校内课后服务作为一种新型的教育活动,从目的、内容到形式和评价都还没有形成统一的思想认识。在服务的目的上,有的是看护为主,有的是课后练习为主,还有的是发展兴趣特长为主。在服务内容上有的无系统的内容规定,有的是围绕课堂学习的复习练习,有的是针对兴趣爱好的各种拓展活动,还有针对特长培养的系统训练。在服务形式上有的就在班级教室内自习,有的走出教室开展活动,还有的与校外机构和团体开展合作。至于课后服务评价,更是标准多样、主体多元,以至于出现不同地区和学校的课后服务无法比较、无法评价的情况。课后服务内容和形式的这种多样性决定了它的政策规定很难细致,因此也就缺乏指导性。尤其对已经习惯了标准化、规范化取向的义务教育学校来说,这种多样性留下的探索空间比较难以把握,以至于很多学校对此都是谨小慎微。另外,课后服务的内容和形式受到经费和人员的限制,没有充足的经费和人员保障,课后服务的内容和形式只能维持在非常简单的层面,而经费和人员的政策权限又是一个涉及政府的发展改革、教育、财政、人事等多个部门的管理问题,所以很多地区课后服务内容与形式的规定都只是突出了“鼓励和探索”的要求,对于具体的内容和形式无法做出更多指导。面对这样的政策要求,很多学校的课后服务都处于一种无从下手、停滞不前的状态。

二、义务教育校内课后服务落地难堵点的疏通对策

   义务教育课后服务的落实为何会面临那么多的困境?我们认为课后服务的实践之所以困境重重,主要存在理论关照不足和法理依据不明两个方面的原因。

(一)加强理论关照,厘清课后服务的价值取向和功能定位

   课后服务作为一种新出现的教育活动,如果对它的相关问题不作学理上的分析,在实践中将很难对其深入理解和把握,不利于它的良性发展。首先应该在理论上明晰它的发生和运行逻辑,在理论上讲清楚其价值旨向和功能定位。如此才能让课后服务成为一种富含教育理性的有效实践,才能落地生根稳健运行。
   课后服务的价值旨向实际是在追问这种教育活动为什么会出现,同时也在追问它应该发挥什么样的功能。从课后服务的产生和发展来看,其出现了至少两种不同的价值旨向:第一种旨向是解决放学后儿童无人看护的问题。课后服务是应对“三点半难题”而逐步成为国家政策的,这项政策的核心价值诉求是解决放学后儿童无人看护的问题。在功能上,其主要发挥了托管看护功能,兼顾和成全了学生放学早、家长下班晚、家长没有足够时间精力看护和辅导作业等现实问题。因此我们可以把这种活动叫作课后看护服务。
   第二种旨向是帮助儿童实现兴趣爱好等方面进一步的发展。随着课后服务政策的逐步落地,学生的课后服务时段被给予了更多期待,家长们希望学校提供内容和形式更为丰富的课后服务,希望课后服务能成为培养儿童兴趣爱好特长等多方面发展的活动,这样家长们就能少带孩子参加各种校外教育活动。在功能上,其主要发挥了促进儿童发展的功能,满足了家长们在儿童兴趣爱好特长等多方面发展的需要。因此我们可以把这种活动叫作课后发展服务。
   这是两种不同的活动,二者在活动诉求、活动开展的条件、服务时间等方面都有显著不同。课后看护服务更重儿童看护,课后发展服务更重儿童发展。前者满足的是找人看护的诉求,后者满足的是引导儿童兴趣爱好多方面发展的诉求。在活动开展的条件方面,课后看护服务对场地、人员、经费等要素要求不高,基本上在校内、班内就可以解决场地问题。在任课教师、部分志愿者参与范围内就可解决人员问题,政府专项经费、课后服务费、校内津贴等常见措施就可解决经费问题。而课后发展服务则对场地、人员、经费等提出了较高的要求。首先场地上就涉及校内各种功能教室和教育设施,甚至涉及校外机构的场地和设施,还要考虑学生转移时的交通问题。其次是服务人员,班级任课教师显然已经无法满足课后发展的多元化要求,必然要涉及动员全校教师、校外有资质的工作人员等加入课后服务师资队伍。课后发展服务对经费也提出了更高的要求,它需要得到充分的经费支持,由此就会涉及服务费用标准的确定、不同主体的分担比例的确定、收取的合法程序和相关的监管等问题。在服务时间上二者也有不同要求,家长们对课后看护服务的时间要求是尽量与自己下班后可以接送孩子的时间对应起来,他们不愿意为课后看护再花费时间等待,最好是随到随接。而对于课后发展服务,家长们会更关注发展活动所需要的实际时间,因此他们是愿意等待到发展服务完成再接孩子。
   由此可见,课后服务中的看护服务和发展服务是两种不同的活动,其在价值取向、功能定位、实践设计等方面都有显著的不同。因此在实践上不能将二者混为一谈,更不能一刀切地统一管理。应该将课后服务进行类型学划分,同时教育管理部门也应对不同类型的课后服务进行分类管理。

(二)加强法理关照,明确课后服务相关主体的权利义务关系

   课后服务涉及政府、学校、家庭、社会教育机构等多个主体,之前的相关法律法规并未能对其进行周密的法理阐释。所以课后服务实践中经常遇到课后服务责任主体不明确、各主体的权利义务关系不清楚等现实问题。
   明确课后服务的性质是理顺课后服务相关权利义务关系的前提。课后服务首先是一种教育服务,探讨教育服务最常见的理论是公共产品理论。保罗·萨缪尔森指出公共产品应该具有在消费上的非竞争性和受益上的非排他性两个特点。非竞争性指产品的消费者之间不存在竞争,即一个人对产品的使用不影响或减损其他人对该产品的使用;非排他性指实际上不能排除(或排除代价高昂)任何人使用一项产品,无论其对生产或提供该产品是否有贡献。但是严格的公共产品并不多见,大量具有公益性的产品又不能简单归为私人产品,所以布坎南等人又提出了“准公共产品”的概念,主要是指介于公共产品和私人产品间的具有一定公益性的产品。在这些理论的指导下,教育领域对各种教育产品和服务进行了类别上的匹配,出现了纯公共教育服务、基本公共教育服务、准公共教育服务、经营性公共教育服务、私人教育服务等一系列的划分,并据此对教育服务和产品相关的权利义务关系进行法律法规上的限定。
   我们认为公共教育服务可以分为三类,即基本公共教育服务、准公共教育服务和经营性公共教育服务。基本公共教育服务主要是指由公共资源保障,具有普惠性和平等性的各类教育服务。准公共教育服务主要是指以公共资源保障为主,其他主体合理分担成本,具有公益性的非营利性教育服务。经营性公共教育服务主要依赖社会资源的运转,主要指满足特定教育需要的市场化的教育服务,校外教育培训即属于这一类。
   当前我国课后服务的实施遵循“中小学校是课后服务的主渠道”“家长自愿参加”“确保非营利性下的费用合理分担”“时间时段自定”“内容形式自定”等基本原则。从这一实际情况出发,参照前述教育服务的分类框架,本文认为当前我国中小学实施的课后服务可区分为两类不同性质的教育服务。其中以看护为主的课后看护服务应该纳入基本公共教育服务管理,以兴趣爱好和特长发展为主的课后发展服务则应纳入准公共教育服务管理。
   将课后看护服务的性质界定为基本公共教育服务,意味着课后看护服务就有了基本保障,它虽然不是义务教育,但属于义务教育的延伸,保障课后看护服务是政府应承担的责任和义务,组织开展课后看护服务是义务教育学校职责范围内的重要工作,承担课后看护服务任务是义务教育学校教师教育教学工作的一部分,享受课后看护服务是义务教育阶段学生的基本权利。将课后发展服务的性质界定为准公共教育服务,这种性质定位为课后发展服务获得更多经费支持、开展形式和内容更丰富的活动提供了更大的探索空间,能够有效地鼓励地方政府和学校探索建立一种需求导向的、凸显教育价值的、非营利性的义务教育学校课后发展服务体系。

三、义务教育学校课后服务的实践进路

  课后服务既然存在课后看护服务和课后发展服务两种不同的价值旨向,教育实践中就应该建立分类管理、分头推进的实践进路。

(一)及时更新国家课后服务政策

   国家在2017年和2018年出台相关政策文件后,各地的教育实践又出现了一些新情况和新问题,国家应该及时根据实际情况更新课后服务政策,国家层面出台相应的义务教育学校课后服务实施指导意见,省级政府则可出台相应的义务教育学校课后服务实施细则。课后服务政策应该明确将义务教育学校课后服务分为课后看护服务和课后发展服务两种不同的类型,并进行分类管理。同时要协调好课后服务政策内容与现行国家相关政策的统一性问题,比如公立学校教师能否参与、能否获取合理报酬、服务收费问题、营利性校外教育机构如何参与等问题。

(二)将课后看护服务纳入国家基本公共教育服务

   根据国家建设高质量教育体系、提供优质均衡的公共教育服务的总体要求,义务教育课后看护服务应该纳入公共教育服务体系,作为一种底线性保障服务为全体义务教育儿童统一提供。其资源保障主体是当地政府和学校,也就是说这种看护服务不得向家长收费。同时应保证面向所有义务教育儿童和家庭平等的提供及自愿的参与。服务时段主要是下午放学后,服务时间应综合考虑当地职工下班时间,设定若干可选时间点和最晚时间点分批结束课后服务。承担看护任务的主体是学校教职工,承担课后看护任务应纳入教师工作职责,课后服务工作量应参照承担教学课时任务的标准予以认定。课后看护服务的内容以看护为主,主要是完成课后作业、自主阅读等,同时应严格落实教育部等有关部门坚决防止将课后服务变相成为集体教学或“补课”的规定,在此基础上鼓励学校结合办学特色开展课外活动。同时应将课后服务纳入教育督导评估范围,严格督导落实,防止出现学校和教师变相劝退学生参加课后服务的现象。

(三)探索建立开放多元的课后发展服务体系

   建立开放多元的义务教育课后发展服务体系是满足人民群众美好教育需要的主动作为。建议各地各学校在遵循教育性、非营利性、需求导向性等原则的基础上进行积极探索,在合理分担服务费用、灵活安排服务人员、丰富服务内容与形式、共享服务设施设备等方面下放管理权限,增强学校办学自主权,结合学校和地方特色,开展适合的课后发展服务活动。在服务的主体上,课后发展服务可以在发挥学校主渠道作用的基础上,联合社会教育资源主体、校外教育机构等多方主体进入校园提供课后服务。在服务的时长时段上,按照需求导向,课后发展服务的时长时段都可以进行灵活调整。课后发展服务可以覆盖上学日课后看护服务的时间时段,并进行必要的延伸,同时也可以拓展到节假日等非上学日时段提供教育服务。在服务费用上,课后发展服务可以在非营利原则基础上,建立学校、社会、家庭合理分担服务成本的模式,确保服务有充足的经费。在服务内容和形式上,则可以围绕家长需求、学生兴趣爱好特长、学校特色等设计内容更为丰富、形式更为新颖的服务。以高质量的校内课后发展服务来吸引学生,牵制校外教育的无序生长,缓解家长的教育焦虑,构建良好的教育生态。在服务人员上,按照严格准入资格、合理发放服务回报的原则,鼓励中小学教师、校外教育机构从业人员和社会上的优秀人才从事课后发展服务工作。

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