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《教师法》修订为教师发展赋权强责

 来源:《光明日报》2021年12月14日    发表时间:2021-12-20   阅读次数:1159   作者:中国人民大学教育学院教授、副院长 申素平,中国人民大学教育学院博士生、北京教育学院教育干部学院讲师 郝盼盼

   1993年《中华人民共和国教师法》颁布,自此教师群体有了保障自身权益的专属法律。为社会上重要的特定人群单独立法,是谓“身份立法”,《教师法》与《公务员法》《检察官法》《法官法》《医师法》等并立,凸显了教师的法律身份和社会地位。《教师法》实施28年来,对于提高教师地位、保护教师权益、促进教育事业发展等方面具有重要意义。但随着经济社会发展,其中有些规定已不能满足教育事业发展的需要,于是《教师法》的修订被提上日程。2021年11月29日,教育部发布公告,就《教师法(修订草案)(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)面向社会公开征求意见。《征求意见稿》共九章57条,对教师地位、权利和义务、资格和准入、聘任和考核、培养和培训、保障和待遇、奖惩和申诉、法律责任等予以明确。《征求意见稿》比现行《教师法》的43条多出14条,其他多处内容也大幅扩充,通过“赋权强责”,为教师发展提供更为坚实的法治保障。

1.提高教师地位,让教师成为人人羡慕的职业
   提起教师这个职业,大家的直观反应是“羡慕”,主要是羡慕教师有寒暑假,而且带薪休假。但这种“羡慕”是表层的,只有教师具有较高的社会地位,享有应有的社会声望,教师才会成为人人羡慕的职业。
   国将兴,必贵师而重傅,贵师而重傅,则法度存。《征求意见稿》有多处制度设计旨在提高教师地位。首先,从总体上明确要提高教师地位。第4条基本原则中规定“坚持提高教师的政治地位、社会地位和职业地位”,“三位一体”整体提升教师地位。第8条规定“全社会都应当尊重教师”,促进弘扬尊师重教的社会风尚。
   其次,明确教师的双重法律身份。第2条规定“教师是从事教育教学的专业人员”,确认了“专业人员”的第一重法律身份,通过提高教师资格学历要求,明确幼儿园、中小学教师职务等级,为教师发展提供上升阶梯,特别是在幼儿园、中小学设置正高级职务体现了对各级各类教师专业地位的尊重。除了专业人员的身份,第13条还规定了教师的特别身份,即公办中小学教师是国家公职人员,凸显了公办中小学教师承担国民教育的重要性——责任重大、使命光荣。专业人员和国家公职人员双重法律身份,为教师地位的提升以及工资收入待遇的确立提供了基本的法律依据。
   最后,建立教师荣誉制度,对教师进行表彰、奖励。第7条规定,“国家建立教师荣誉表彰制度,设立国家教师奖,对有重大贡献的教师,依照国家有关规定授予人民教育家、全国教书育人楷模、全国模范教师、全国优秀教师等称号。”近几年,于漪、张桂梅等中小学教师先后获得人民教育家、全国教书育人楷模等荣誉称号,受到各种表彰和奖励,在全社会产生了广泛的影响,整体上提升了教师在人们心目中的地位。第46条规定了六项给予教师表彰、奖励的具体情形,构建了比较完善的教师激励体系,有利于充分激发广大教师的教育情怀和工作热情。
2.保障教师权利,维护教师职业尊严
   《教师法》重视保障教师权利,不管是现行的《教师法》,还是《征求意见稿》,都在立法目的中明确“保障教师的合法权益。”教师权利原为六项,分别是教育教学权、科学研究权、指导评价权、工资报酬权、民主管理权和进修培训权。《征求意见稿》将其扩充为七项,新增了研发成果转化权,并对原有权利的内涵进行了明晰或扩展,保障更加全面。教师的基本权利中,有两项是保障的重点,也是难点。第一项是工资报酬权,第二项是指导评价权中的教育惩戒。
   第一,保障教师工资待遇,维护教师职业尊严。在工资报酬权方面,《教师法》第25条规定“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平,并逐步提高。”因教师工资水平与国家经济社会发展水平密切相关,特别是义务教育阶段教师工资,与区县财政收入水平直接相关。在一定的历史时期,该条规定在有些地方没有实现,特别是有些地方政府发给公务员的年终奖没有发给教师,为此引发了不少纠纷。此次《征求意见稿》第38条规定“中小学、幼儿园教师的平均工资收入水平应当不低于或者高于当地公务员的平均工资收入水平,并逐步提高。”不仅明确了当地公务员的参考标准,而且在工资后增加了“收入”二字,它的实际价值更为凸显。
   从“法律上的权利”到“实际上的权利”有个过程,随着这些年我国经济水平的快速发展,国家的财力越来越雄厚(2020年GDP超100万亿),投向教育的经费也越来越多,自2012年以来连续9年做到国家财政性教育经费占GDP比例“不低于4%”,2020年国家财政性教育经费为42908.15亿,占GDP比例为4.22%。2018年9月10日,习近平总书记在全国教育大会上承诺,随着办学条件不断改善,教育投入要更多向教师倾斜,不断提高教师待遇,让广大教师安心从教、热心从教。
   2020年7月1日起,国务院教育督导委员会办公室开通“义务教育教师平均工资收入水平不低于当地公务员平均工资收入水平举报平台”,义务教育教师平均工资低于当地公务员可实名举报。2020年9月,根据群众在国务院“互联网+督查”平台上反映的问题线索,国办督查室派员赴贵州省毕节市大方县进行明察暗访,有效处理了当地拖欠教师绩效工资、生活补贴、五险一金等费用以及挪用上级拨付的教育专项经费问题。日前,国务院《关于教师队伍建设和教师法实施情况的报告》指出,全国2846个县根据预算安排已全部实现“不低于”目标。以北京市为例,根据《关于北京市人民政府2018年履行教育职责自评报告的公示》,北京市2018年义务教育教师年人均工资为17.95万元,公务员年平均工资为16.59万元,义务教育教师工资收入高于当地公务员平均工资水平。
   第二,保障教师实施教育惩戒,维护教师职业尊严。一段时间以来,由于《教师法》未出现教育惩戒的字眼,教育惩戒被认为缺少法律依据,面临合法性危机。又加上《教师法》《义务教育法》《未成年人保护法》等禁止对学生实施体罚或者变相体罚,而现实中教育惩戒与体罚、变相体罚的界限并不清晰,于是出现了教师不敢管、不愿管、不会管学生的突出问题。在“谢某诉韶关十三中”的案例中,学生因上课手机响被英语教师罚站,结果学生下课铃响后就从教学楼上跳下摔伤,家长认为教师带有“罚”字的罚站行为就是体罚与变相体罚,学校和教师认为罚站是非常轻微的教育惩戒手段,但苦于没有明文依据,最后法院判决学校承担相应的赔偿责任。可想而知,如果因教师惩戒学生发生纠纷,但教师合法权利得不到保障的话,教师就可能放任不管,这不利于学生的健康成长和全面发展。
   教育惩戒问题是一个小切口,却关系到学校全面贯彻党的教育方针、落实立德树人根本任务的大战略,关系到营造良好教育生态的大问题。2020年9月教育部正式颁布《中小学教育惩戒规则(试行)》,规定了教师实施教育惩戒的事由、方式、程序和救济等,为中小学教师实施教育惩戒提供了基本的规范和保障。此次《征求意见稿》进一步回应教育惩戒的问题,在指导评价权中增加“对学生进行表扬、奖励、批评以及教育惩戒”的表述,不仅提升了教育惩戒的法律依据,而且明晰了该项权利的具体内涵,有利于维护教师职业尊严、促进学生全面发展。
3.规范教师职业行为,强化教师责任
   马克思主义的法学观认为,没有无义务的权利,也没有无权利的义务,权利与义务是相统一的。教师的权利与义务也是如此,法律在赋予保障教师权利的同时,也在强化教师的责任。特别是公办中小学教师要切实履行作为国家公职人员的义务,强化国家责任、政治责任、社会责任和教育责任。《征求意见稿》第1条立法目的、第3条职责使命(为党育人、为国育才)、第10条的七项基本义务、第28条考核制度(思想政治素质考核)和第52条法律责任条款,都强化了对教师职业行为的规范,特别是将师德师风建设纳入法治轨道。
   第一,关于有偿补课问题。《未成年人保护法》和《未成年人学校保护规定》规定了学生的休息权、娱乐权,中办和国办出台了“双减”政策,学校正在切实减轻学生负担。公办中小学教师有偿补课既背离了其国家公职人员身份,也加重了学生课业负担,必须予以规范。此次《征求意见稿》专门增加了有偿补课的法律责任,在第52条第(四)项规定,教师故意不完成教育教学任务,给教育教学工作造成严重损失,或者以此强制、诱导学生接受有偿补课的,要被追究法律责任。
  第二,关于体罚与变相体罚的问题。《义务教育法》《未成年人保护法》《教师法》等都规定禁止对学生实施体罚与变相体罚,《中小学教育惩戒规则(试行)》第12条还专门对体罚与变相体罚情形作出规定。学生享有《民法典》规定的身体健康权,教师有义务尊重和保护学生权利。体罚与变相体罚侵犯了学生合法权益,也违反了教师的法律义务。《征求意见稿》第52条第(五)项规定,教师严重侵害学生合法权益,体罚或者变相体罚学生造成人身伤害等严重后果的,应承担相应法律责任。
  第三,性侵害与猥亵学生的问题。性侵害与猥亵侵害了学生的性自主权,对未成年学生的身心伤害极大。这不仅是违法问题,更是犯罪问题,必须依法予以严惩。为此《征求意见稿》第52条第(六)项规定,教师与学生发生不正当性关系的,要被追究法律责任,包括刑事法律责任。在预防性侵害未成年学生方面,国家近些年采取了一系列法律举措。《征求意见稿》根据近些年的法治进展,进一步织密保护未成年人的法网。第19条规定了从业禁止,因性侵害、猥亵等可能危害学生身心健康的违法犯罪行为受到治安管理处罚或者管制、拘役等刑事处罚的,不得取得教师资格。第52条规定对有此类行为的教师,已取得教师资格的,撤销教师资格,终身不得申请教师资格,禁止从业。

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