省级政府高等教育统筹权力、能力与效力研究

　来源：全国教育科学规划领导小组办公室    发表时间：2021-09-30   阅读次数：1976   作者：刘国瑞

    辽宁大学刘国瑞主持完成了国家社会科学基金教育学一般课题“省级政府高等教育统筹权力、能力与效力研究”（课题批准号：BIA180205）。课题组主要成员：于畅、徐琪、王旭、单春艳、李作章、王慧英、林杰、宋芳。
    一、内容与方法
    1.研究内容
    本课题主要研究省级政府高等教育统筹中权力、能力、效力的相互匹配与联动机制问题，其中：省统筹是指省级政府作为责任主体，在国家法律法规框架内和大政方针指导下，紧密结合地方经济社会发展需求，对区域内高等教育的改革、发展、稳定等进行统筹规划、协同管理的过程；权力是指履行省统筹责任应拥有的权力范围与赋权方式；能力是指履行省统筹权应具备的战略管理能力、财政支撑能力、依法治教能力等；效力是指落实省统筹权在推进高等教育与经济社会协调发展、各级各类高等教育协调发展、高等教育与其他教育协调发展以及高等教育规模、质量、结构、效益协调发展等方面产生的实际效果。
    具体研究内容包括以下六个方面：
    一是改革开放以来我国省级政府高等教育统筹权演变的脉络与政策效果研究。对中央与地方分权的动因、路径进行科学分析；对扩大省级高等教育统筹权政策效果做出科学评价；对扩大省级高等教育统筹权改革的经验与教训做出系统总结。
    二是国内各省份履行省级高等教育统筹权的实践进展及现实困境研究。梳理各省份在加强省统筹方面的法规、政策以及在落实高等教育统筹权方面的创新手段与实际效果，分析制约省级高等教育统筹的瓶颈问题与致因。
    三是世界典型国家地方政府高等教育统筹的基本模式与经验研究。对不同体制国家对地方授权或赋权方式、地方政府统筹高等教育权力范围以及地方政府履行高等教育统筹权的模式、手段、保障等进行比较，分析世界高等教育政府治理的发展趋势，提炼对我国深化省级高等教育统筹改革可资借鉴的经验与启示。
    四是省级高等教育统筹中的责任、权力、利益分配的制度优化研究。探索由行政赋权向法律授权转换的路径，根据经济政治体制改革进程和高等教育发展需要，科学把握授权的幅度和节奏，建构权力与责任、利益相匹配的动态调整机制，保证国家利益与地方需求、整体秩序建构与地方活力激发相协调。
    五是省级高等教育统筹中的权力、能力、效力一体化设计研究。探索建立与地方履权能力和效力挂钩的动态放权机制，以及基于履权能力、效力差异的差别化放权机制，从而保证权责利有效匹配，既保护发达地区的创新积极性，亦保障落后地区的高等教育发展。科学界定省级高等教育统筹效力的内涵与标志，建构有效的评价指标体系，创新评价方式与手段。
    六是省级政府高等教育统筹能力构成、影响因素与提升策略研究。科学分析省级政府高等教育统筹能力构成要素，以及经济社会发展水平、高等教育发展水平、地方政府治理能力等对省级高等教育统筹能力与效果的影响，抓准省级政府高等教育统筹的着力点，建构提升省级高等教育统筹能力的策略。
    2.研究方法：
    （1）历史文献法：系统搜集、分析、整理与省级高等教育统筹有关的各种文献资料，理清课题研究的逻辑，明确可资借鉴的理论、方法和思路。
    （2）政策分析法：以实证分析、规范分析、价值分析、可行性分析等政策研究范式，对省级高等教育统筹政策的效果、本质及其产生原因做出深度解析。
    （3）比较研究法：比较分析不同体制国家地方政府统筹高等教育的模式、手段与实效，结合中国国情，得出可资借鉴的经验和思路。
     二、结论与对策
    1.对省级政府高等教育统筹要有科学的认识
    （1）省级高等教育统筹是指省级政府作为责任主体，在国家法律法规框架内和大政方针指导下，以统筹服务于国家战略和地方经济社会发展需求为出发点，以实现可持续发展为目标选择，对区域内高等教育的改革、发展、稳定等进行统筹规划、协同管理的过程。
    （2）加强省级高等教育统筹，不是简单突出经济区域化和中心城市群经济发展的需求，而是国家战略与地方利益在更高层次的统一，是更有效地解决发展不平衡、不充分问题的重要手段。必须统筹国家战略与地方需求，统筹高等教育与经济社会发展，统筹中央部委院校与地方院校发展，统筹高等教育改革、发展与稳定，更好地处理省域高等教育与全国高等教育、省域高等教育与全国经济社会发展以及省域高等教育系统内部、省域高等教育与区域经济社会发展等关系。
    （3）加强省级高等教育统筹，不是简单意义上的省统管，而是对地方政府治理能力和治理体系现代化建设水平的综合检验。省级高等教育统筹的根本目的是在更高定位上谋划高等教育，在更高层次上理顺高等教育管理体制，在更大范围优化高等教育资源配置，在更大区域推进高等教育公平，在更高水平激发高等教育活力。
    （4）加强省级高等教育统筹，不是简单的扩大地方管理权限，而是责任、权利、利益的统一，是统筹权力、统筹能力、统筹效力的一体化。其中：省统筹权力是指履行省统筹责任应拥有的权力范围与赋权方式；省统筹能力是指履行省统筹权应具备的战略管理能力、财政支撑能力、依法治教能力等；省统筹效力是指落实省统筹权在推进高等教育与经济社会协调发展、各级各类高等教育协调发展、高等教育与其他教育协调发展以及高等教育规模、质量、结构、效益协调发展等方面产生的实际效果。
    （5）加强省级高等教育统筹，不是单兵突进的改革，而是全面深化综合改革的有机组成部分，是深化高等教育综合改革的重要抓手。改革的目标，是构建政府、市场、社会各安其位，既相互制约又相互协同的高等教育治理结构体系。必须立足全局认识改革，结合地方实际谋划改革，针对关键问题深化改革；必须在放管服改革中优化政府与大学的关系，统筹处理好管理与服务、需求与支持、规划与协调等问题；必须重视高等教育管理方式的创新，切实改变单一依靠行政手段的传统思维，综合运用好法律、规划、评估和拨款等杠杆。
    2.深化省级政府高等教育统筹改革具有重要现实意义
    党的十九大作出了中国特色社会主义进入新时代的重大判断，提出了新时代中国特色社会主义思想和基本方略，开启了全面建设社会主义现代化强国的新征程。一系列新的重大思想的提出和重大布局的设计，对省级高等教育统筹提出了新的更高的要求。
    新时代，省级高等教育统筹面临四个方面更为艰巨的任务。一是适应主要矛盾的新变化，必须把准省域高等教育改革发展的着力点。面对决胜全面建成小康社会和实现“两个一百年”奋斗目标的新要求，面对人民群众对接受更好教育的期盼，有效破解中央直属高校与地方高校发展不平衡和规模、质量、结构、效益发展不平衡，以及高等教育支撑经济社会发展的作用不充分、高校内生动力不充分和高等教育开放程度不充分等问题，是新时期省级高等教育统筹面临的严峻挑战。二是紧跟发展战略新布局，必须把握好省域高等教育发展的节奏。紧密结合“两步走”战略部署，坚持以新发展理念统领区域高等教育改革发展，把科学发展作为解决一切问题的基础和关键，把增强服务新战略的能力作为改革发展的重要着力点，把准教育改革发展的总体节奏以及阶段性目标和重点，扎实推进区域高等教育现代化，是省级高等教育统筹面临的新的战略任务。三是紧扣重大任务新部署，必须全面实现省域高等教育发展的新突破。贯彻落实新部署和新要求，坚定高等教育发展方向，落实立德树人根本任务，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人；加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展，做强地方高等教育；增强支撑创新发展的能力，提高保障和改善民生的能力，开辟高等教育助力乡村振兴的新渠道，建构高等教育与区域振兴协调发展新格局，是省级高等教育统筹面临的艰巨任务。四是全面深化改革进入新阶段，必须保持深化省域高等教育改革的定力。进一步深化放管服改革，理清政府、学习、社会等方面的责权利关系；完善教育法制体系，把依法行政、依法办学落到实处；推进教育公共财政体系建设，落实政府发展教育的责任；积极应对科技革命和产业革命的挑战，大力推进教育与新技术的深度融合，深化产教融合、校企合作，实现办学模式、育人模式、供给模式的创新；主动服务于人类命运共同体建设和大国外交，充分发挥高等教育在“一带一路”建设中的引领和支撑作用以及在人文交流中的平台和纽带作用等，是对省级高等教育统筹能力与效力的重要考验。提高省级政府高等教育统筹能力，对于落实立德树人根本任务、提高服务经济社会发展能力、全面深化综合改革和保障科学发展，具有重要意义。
    3.省级政府高等教育统筹改革的关键是权力划分问题
    省级政府高等教育统筹的本质，是国家教育行政权在中央与地方之间的纵向分权。按照权力法定的原则，这一分权需要在《高等教育法》等法律中有明确系统的规定。二十多年来，在扩大省级政府高等教育统筹权方面的改革进展不够大，存在不少局限，突出表现在：一是主要是政策授权，依法赋权不够。《高等教育法》只是笼统提出赋予省级政府高等教育统筹权，具体的权力主要是通过《中国教育改革和发展纲要》、《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要》、《关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》等政策文件明确的。这既影响了赋权的权威性，也使得赋权会随着政策的变化而出现摇摆。二是零散授权，缺乏系统性。从1993年以来，已经明确的省级政府高等教育统筹权，散见于《中国教育改革和发展纲要》等若干政策性文件中，局限于专业设置、招生计划调节和专科学校设立与管理等局部领域。这既大大影响了改革的进程，也影响了改革的实际效果，使省统筹改革多数停留在概念层面。
    由于分权上的不稳定性、不系统性等原因，也导致这一改革在实践中出现了许多问题，诸如：一是责权利不匹配，地方政府责任无限化，利益诉求不能得到充分关照；二是统筹权力与能力脱节，一些落后地区统不起来，一些发达地区有劲没处使；三是统筹权力碎片化，不能适应经济社会发展格局的变化；四是统筹实践偏差，一些地方在统筹国家战略与地方需求方面，过分强调地方利益；在统筹高等教育与经济社会发展方面，过分强调外在需求，统筹取向功利化；在统筹部委院校、省办院校和市办院校方面，只关注省本级院校，统筹范围狭隘化；在“放管服”改革方面，以管代放和服，治理手段经济化，统筹手段简单化，等等。
    4.实施省级政府高等教育统筹改革的系统工程
    （1）检验省级高等教育统筹实际效力的根本标准，是促进区域内高等教育科学发展的程度，即是否以坚定社会主义办学方向为前提，以实现人的全面发展与经济发展、社会进步的和谐统一为价值选择，以夯实制度和资源基础为保障，有效实现了各级各类高等教育的全面发展，有效实现了高等教育与经济社会以及高等教育的规模、质量、结构、效益的协调发展，有效规避了风险、保证了高等教育的可持续发展。
    （2）深化省级高等教育统筹改革，必须把新发展理念作为行动纲领和指南，把实现区域高等教育的创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展作为目标导向，以创新发展激活高等教育内生动力，以协调发展优化高等教育系统结构，以绿色发展引领高等教育可持续健康发展，以开放发展提升高等教育国际影响力，以共享发展促进高等教育公平。
    （3）深化省级高等教育统筹改革，必须科学界定省级高等教育统筹中的责权利关系。省级高等教育统筹不仅仅是权力再分配，权力必须与责任相匹配，责任必须与利益挂钩。只有在顶层设计上科学界定中央和地方的责任边界并保护共同的利益诉求，才能使权力能够得到充分有效地履行和发挥正向激励作用。而行政规制式的授权，“具有不可避免的制度缺陷，会导致改革可能往前走，也随时可能后退。”要深入探索由行政赋权向法律授权转换的路径，根据经济政治体制改革进程和高等教育发展需要，科学把握授权的幅度和节奏，建构权力与责任、利益相匹配的动态调整机制，保证国家利益与地方需求、整体秩序建构与地方活力激发相协调。
    （4）深化省级高等教育统筹改革，必须建构省级高等教育统筹权力、能力、效力一体化机制。省级高等教育统筹的赋权幅度必须与履权能力相匹配，必须以增强地方高等教育的活力与实力的实际效力为检验标准。只有建立权力、能力与效力相统一的考核监测机制，才能真正把统筹权力落到实处，才能有效保证统筹权力的规范运行。要进一步厘清省级高等教育统筹的权力构成、权力属性与权力监督等基本问题，积极探索建立与地方履权能力和效力的挂钩动态放权机制，以及基于履权能力、效力差异的差别化放权机制，从而保证权责利有效匹配，既保护发达地区的创新积极性，亦保障落后地区的高等教育发展。
    （5）深化省级高等教育统筹改革，必须加强省级高等教育统筹中的中央与地方联动。省级高等教育统筹是改革进程中责任、权力、利益关系的重新调整，只有在保证方向、制定标准、监测质量、推进改革、促进公平等方面，实现中央与地方的有效协同，才能最大限度凝聚合力、推进落实、提高实效。中央层面要通过修订有关法律等方式实现对地方政府的依法赋权，固化放管服改革成果；通过财政转移支付等手段，增强地方统筹高等教育能力；通过完善考核评价机制，监督地方全面履责。地方政府要坚决落实教育优先发展战略地位，加强党对高等教育工作的领导，提升治理体系现代化水平，推动地方高等教育实现可持续发展，提高履权能力和实效。
    （6）深化省级政府高等教育统筹改革必须高度重视依法治理
    要加快完善高等教育法治体系。提高省级政府高等教育统筹的法治化水平，完善法律体系是基础。要通过修订已有法律，出台新的教育法规，构建系统完备、层次合理、科学规范、运行有效的教育法律制度体系。修订《高等教育法》，进一步明确和落实省级政府高等教育统筹权。省级政府高等教育统筹的本质，是国家教育行政权在中央与地方之间的纵向分权。按照权力法定的原则，这一分权需要在法律中有明确、系统的规定。应紧密结合国家治理体系和治理能力现代化建设的整体部署，认真总结改革试点经验，及时启动《高等教育法》修订工作，依法固化中央与省级政府在高等教育管理主要领域的权力划分，清晰界定中央与地方在高等教育领域的权力边界；依法明确中央与地方政府在高等教育领域的责权利关系，既强化地方政府的履职责任，亦保护地方的合法利益; 依法细化省级政府的高等教育统筹权力，规范地方政府的权力运行，健全履责监督和失职问责机制。制订教育改革法，强化对地方政府改革责任的约束。按照中央的要求，坚持改革和法治相统一、相促进，既发挥法治规范和保障改革的作用，在法治下推进改革，又通过改革加强法治工作，做到在改革中完善和强化法治。[[i]]坚持依法系统推进高等教育改革，解决避重就轻的选择性改革问题；坚持依法约束高等教育改革，做到重大改革于法有据，解决地方化、部门化、功利化改革问题，以法律规范引领和推动高等教育改革、促进和保障高等教育发展；坚持以法巩固和推广高等教育改革成果，避免出现“人走政息”和“新官不理旧政”等行为，保持改革的连续性和稳定性。
    要依法理顺中央与地方的教育财权、事权。在高等教育结构优化、布局调整、重点建设、综合改革及办学条件等基础性、关键性领域，健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制，清晰区分中央与地方共同的责任、以地方为主的责任、有限责任与无限责任，明确各自的责任领域、责任底线和责任践行方式。除一般性的划分之外，还要充分考虑省域之间经济社会发展水平差异，既要充分调动发达地区的积极性，亦要保障落后地区的基本教育权力，维护社会公平正义。理顺中央和地方在高等教育领域的权责关系，赋予地方更多高等教育统筹权；优化政府间的教育事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。通过制定教育投资法，明确中央扶持落后地区、加强重点领域等领域的责任，强化对地方政府保障高等教育事业发展责任的约束。
    要依法强化省级政府的高等教育治理责任。通过制订和完善地方高等教育法规，系统强化政府在健全管理、简政放权和优化服务方面的责任。一是明确政府在审议高等教育改革发展的重大方针和政策，协调解决高等教育发展中的重大问题和重大事项，编制高等教育发展规划，确定本地区高等教育人才培养规模、层次和结构，科学设置高等学校，建立健全高等学校分类发展体系，优化高等教育结构布局，推进一流大学和一流学科建设，确保高等教育财政经费投入持续稳定增长，以及组织开展对地方高等学校办学水平、效益和教育质量评估等方面的责任。二是明确有关部门在安排高等教育发展用地、保障高等教育校舍资源，以及为高等学校人才引进提供居留、出入境、落户、社会保障、医疗卫生、住房等方面便利的服务要求。三是明确在自主设置教学和科学研究机构、自主制定岗位设置方案和管理办法、自主建立教师和其他专业技术人员分类评价制度、自主安排专项经费以及科技成果收益处置、国有资产处置、国际交流合作等方面，扩大和落实高校办学自主权的要求。
    要依法规范教育行政权力的运行。政府是教育行政权力的掌握者，是教育制度的建立者和教育政策法规的制定者。依法规范政府的教育行政权力，做到政府与学校、政府与社会之间权力边界清晰、运行规范和制衡有效，对于提高省级政府高等教育统筹效力具有重要意义。要以党的十九届四中全会精神为指导，按照坚持和完善中国特色社会主义教育制度体系的总体要求，进一步推进政府行使教育行政权力的机构、职能、权限、程序、责任法定化，使职能更加优化、权责更加协同；进一步厘清政府、学校、社会的关系，推行权责清单制度，纠正一些地方把省级高等教育统筹简化为政府统管的认识和实践误区；进一步完善教育行政权力配置和运行制约机制，健全发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制，保障教育行政权力在法律约束和民主监督下运行。
    要依法营造良好的高等教育生态环境。着力营造良好的高等教育生态，既是省级政府高等教育统筹的重要责任，也是判断统筹效力的重要指标。要在法律准则和框架下调整好中央与地方、政府与学校、政府与市场、国家战略与地方发展以及属地化办学与人力资源市场化配置等关系，实现强化依法行政与优化行政伦理、规范政府行为与激发市场活力、遵守法律与尊重规律、强调于法有据与鼓励积极探索以及公平优先与注重效率的有机结合。要推进法治政府、法治社会、法治学校一体化建设，尽快“形成政府依法行政、学校依法办学、教师依法执教、社会依法评价、支持和监督教育发展的教育法治实施机制和监督体系。”[[ii]]要以公平正义为基本价值取向，协同推进高等教育治理法治化建设与民主化建设。要完善依法赋权、依法履权、依法限权整体设计的思路，切实做到法定职责必须为、法无授权不可为。要优化教育决策、执行、监督各环节，健全多部门协调配合机制，提高行政效率和政策效应。要完善公平竞争制度，鼓励和支持各种合法的创新性探索与实验，强化市场在高等教育资源配置中的作用。