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2020-11-01 星期日
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乡村教师政策有效执行的保障体系研究

 来源:全国教育科学规划领导小组办公室    发表时间:2020-09-22   阅读次数:1932   作者:李廷洲

    华东师范大学李廷洲主持完成了国家社科基金教育学青年课题“乡村教师政策有效执行的保障体系研究”(课题批准号:CFA160176)。课题组主要成员吴晶、尚伟伟、焦楠、李芳、张钦瑞、陆莎、严凌燕、金晨、黄驿斐。
   
一、研究内容
   
本研究聚焦乡村教师培养补充、待遇保障和质量提升政策,研究中央、省、县(区)级政府的层级治理过程,教育、编办、人社、财政部门间的协同过程,以及编制、职称、工资制度对政策执行的影响。
    具体的研究内容包括如下五个方面。第一,乡村教师政策执行现状调研。第二,乡村教师政策执行体制研究,具体包括政府多层级治理过程和政府跨部门协同过程。第三,乡村教师政策执行的教师人事制度环境研究,主要包括教师编制制度和教师职称制度。第四,农村教师政策执行保障体系的国际比较。第五,乡村教师政策执行保障体系的优化路径研究。
   
二、研究方法
    (
一)研究对象选取的方法
   
1. 研究对象选取的多层级性
   
本研究选取中央层面的研究对象包括教育部有关司局司长、副司长3名,处长、副处长7名,财政部综合司处长、副处长2名、教科文卫司处长、副处长2名,人力资源和社会保障部事业单位人事管理司处长、副处长2名,中央编办四局处长1名。
    省级政府层面的研究对象包括河南、甘肃、山东、西藏、云南、四川、北京、上海教育厅厅长、副厅长8名,教育厅处长、副处长15名,省财政厅处长3名,省编办处长、副处长4名,省人社厅处长、副处长4名。34
    地市级政府层面的研究对象包括地级市编办、市人社局、市财政局、市教育局有关负责人约40名。
    区县级政府层面的研究对象包括教育局、人社局、编办、财政局相关负责人员约80名。
学校的研究对象包括校长约100名,教师约300名。
   
2. 研究对象选取的多部门性
   
本研究选取了教育、编制、财政、人力资源和社会保障等多个部门的政策制定者与执行者作为研究对象。
   
3. 研究对象选取的跨地域性
   
本研究选取东部地区北京的A区、中部地区的河南省的B县、西部地区甘肃省的C县和D县作为研究对象,在实地开展调研。
   
(二)资料搜集的方法
   
1. 访谈
   
采用焦点集体访谈的方法对中央行政部门有关司局的行政人员,省、市级政策执行相关机构行政人员,以及学校教师进行访谈;对区县教育局行政人员、校长的访谈主要采用个别访谈方法进行。累计搜集访谈文本50余万字。
   
2. 问卷调查
   
向北京、福建、甘肃、广东、广西、湖北、江西、山东、陕西、四川、山西14个省份的59个县(区、旗)发放了调查问卷。回收了155份有效的校长问卷,有效率91.7%;回收了1507份有效的教师问卷,有效率83.4%。
   
3. 统计数据的搜集与整理
   
除通过访谈与观察直接获得的一手资料外,本研究还通过统计年鉴、统计公报、新闻媒体、研究报告、政府官方网站等途径搜集与城乡师资配置相关的统计数据。
   
(三)资料分析的方法
   
1. 质性资料的文本分析方法
   
使用Nvivo12.0进行文本分析。在对资料进行系统整理和归类的基础上,通过开放编码、二级编码、三级编码对资料进行分析。并在此基础上,结合相关理论对其进行诠释。
   
2. 量化数据的统计分析方法
   
主要采用比例差检验、独立样本t检验和卡方检验分析乡村教师政策执行中的量化数据。
   
三、研究结论
   
(一)乡村教师政策执行取得积极成效
   
近年来,尤其是《乡村教师支持计划(2015-2020年)》印发以来,政府部门把乡村教师队伍建设摆在优先级非常高的位置,取得了明显的成效。截至2018年底,我国有乡村中小学幼儿园教师285万,以前的“老、弱”面貌有了明显的改观,学历、年龄结构趋于科学合理,如44岁(含)以下中青年教师占66%左右,成为乡村教育的骨干力量。
    第一,在特岗计划、公费师范生计划、银龄讲学计划等政策推动下,乡村教师培养补充取得显著成效。第二,在待遇保障政策推动下,乡村教师获得感幸福感得到提升。第三,通过编制制度改革逐步解决乡村学校结构性缺员问题。目前,有24个省份的高中、26个省份的初中和27个省份的小学达到了生师比标准要求。[1]第四,通过交流轮岗等政策引导城镇优秀校长教师向乡村流动。32个省级行政区(包括新疆生产建设兵团)出台了省级层面实施意见,并推动执行。第五,乡村教师职业成长通道得到拓展。职称制度改革中考虑了乡村教师的岗位特点;政府教师培训项目进一步向乡村教师倾斜。第六,通过荣誉制度提高了乡村教师的职业认同感。建立了国家、省、市三级乡村教师长期从教荣誉表彰制度,在政府组织的教师评先选优中向乡村教师倾斜。
   
(二)乡村教师政策执行中出现失真现象
   
1. 乡村教师政策执行中出现的过程形态失真
   
(1)政策内容的不予执行
    河南省B县政策要求,每年集中选派30-50名骨干教师,到乡村学校进行为期一年的支教活动。而该县S中学以学校自身发展的理由在政策要求很明确的前提下拒绝执行政策。甘肃省C县推行城镇学校派出教师对口支援乡村学校的政策。然而在政策执行过程中有部分城镇学校却出现不予执行的现象。在两个情境中均出现政策执行主体拒绝执行政策内容的行为。
   
(2)最低限度的政策执行
   
甘肃省C县自2006年开始推行城镇学校教师到农村支教的政策。但县级教育行政部门要求全县学校每年完成30-50个城镇教师支教的任务,将指标分配到各个学校并强制执行。河南省B县一中将原有的派出2名教师的要求降低为派出1名;同时降低了教师的质量要求,派出年轻教师而非骨干教师,在两方面都将政策执行行为维持在最低的水平上,勉强做出了政策执行行为。
   
(3)政策内容的扩大化
   
北京、甘肃、河南等地政策要求选派优秀教师到乡村学校交流轮岗、支教。但是,在所有调研的区县均出现了城镇校派出刚休过产假甚至怀孕期的教师或初任教师或病假期间的教师参与交流轮岗的现象。
   
(4)政策内容的替换执行
   
为了完成教师交流轮岗任务,实践中出现了一种现象:城镇校给乡村校拨付一部分经费,取代派出教师的义务。乡村校配合城镇校制作交流教师的档案资料。这样,城镇校便“完成”了派出优质师资的任务,乡村校自然也会认可,并且有据可查。
   
(5)政策内容的缺损执行
   
乡村教师政策是一个包含多种政策工具的政策组合,其配套制度包括教师评价向农村倾斜、完善“县管校聘”制度等。调研发现,在该政策的执行过程中,北京市A区、河南省B县、甘肃省C县和D县均仅执行了其中的一部分内容,如下表所示:
 

         表1  各地区城乡义务教育师资均衡配置政策执行情况

 

培养补充

待遇保障

质量提升

评价倾斜

县管校聘

北京A区

×

×

河南B县

×

×

×

甘肃C县

×

×

甘肃D县

×

×

     2. 乡村教师政策执行中出现的结果形态失真
   
乡村教师政策执行中不仅出现了政策主体的一系列偏离政策目标的行为,还出现了政策执行结果偏离预期目标的现象。
   
(1)乡村初任教师不够安定
   
初任教师向乡村倾斜是乡村教师政策的重要内容。对乡村初任教师访谈资料的文本分析结果如下表所示:
 

表2  政策执行对乡村初任教师行为、态度的影响

一级节点

频次

二级节点

频次

三级节点

频次

消极

100

职业认知

29

工作量大

11

条件艰苦

18

职业认同

62

不愿公开教师身份

4

对学生不认同

23

对家长不认同

19

学生培养不出来,缺乏自豪感

9

职业发展

16

非师范生入职培养难度大

7

工作不安定,准备调入城镇

9

积极

14

职业认同

3

对学生、家长认同

3

职业态度

11

对学生不放弃

3

艰苦奋斗的精神

2

有稳定的工作预期

6

     分析发现,乡村初任教师对职业的认知与认同状况整体是消极的。反映乡村初任教师工作行为和态度的节点共114个,其中100个是消极的,14个是积极的。
   
(2)交流轮岗教师态度不够积极
   
通过对农村流入校校长、教师的访谈,获知了参与交流轮岗或支教教师的工作行为与态度,相关的访谈资料文本分析结果如下表所示:
 

表3  交流轮岗教师行为、态度分析

一级节点

频次

二级节点

频次

三级节点

频次

消极

32

工作态度

11

工作不投入

4

不在岗

4

无法全勤工作

3

学校管理

9

不适应学生

2

难以管理

7

工作效果

13

无法发挥作用

6

教师并不优秀

3

勉强能凑数

2

捣乱

2

积极

10

工作态度

5

教师能坚持

1

工作投入

2

教师水平高

2

学校管理

2

容易管理

1

与同事关系融洽

1

工作效果

3

解了燃眉之急

1

干得不错

2

    分析发现,涉及交流轮岗教师行为、态度的节点频次总数为42,其中32个节点为消极评价。政策虽然促使城镇学校教师到农村学校交流轮岗成为事实,但这些教师在农村学校工作期间的效果并不够理想,无法充分发挥优质师资的作用。
   
(3)部分培训给乡村教师带来负担
   
以教师培训倾斜为主的质量提升政策是乡村教师政策的重要组成部分。对教师培训相关的访谈资料进行分析发现,教师培训政策的实际影响如下表所示:
 

表4  教师培训政策影响

一级节点

频次

二级节点

频次

三级节点

频次

消极

43

培训效果

20

耽误课程需要补,增加工作量

4

培训耽误精力、效果微弱

6

远程培训实效差

10

制约因素

23

外出参加培训机会很少

7

参加培训交通不便

3

工学矛盾突出

11

以卖书代替培训课时

2

积极

7

培训效果

7

脱产培训效果很好

4

培训效果是隐性的,但有作用

3

    分析发现,教师培训的整体效果是消极的,相关节点频次共计50,其中消极节点数为43,占比86%。主要表现在培训没有实效、额外增加了教师的工作量、远程培训效果较差。
   
(三)乡村教师政策执行受到执行体制的深刻影响
   
1. 政府多层级治理体制
   
中央政府颁布的宏观教育政策,需要经过各级地方政府据其实际进行政策细化或再规划,才能逐步演变为可以执行的具体政策,最终实现目标群体行为和态度的改变。在教育政策执行的过程中,不同层级的政策执行者所处的场域不同,面临的资源约束、制度空间与利益格局均有所不同。
    省级和地市级场域在我国央地多层级的政府治理体系中既不属于中央也不是基层,其一般不承担直接制定政策的任务,也不直接面对矛盾。在政策执行过程中,其承担的角色一般是依据辖区的实际,利用信息优势,对中央出台的政策进行再规划或细化。由于这种特点,省级和地市级场域在教育政策执行中较少出失真现象,除非某项政策牵扯到本级政府的层级利益。
    区县场域作为乡村教师政策执行过程中的基本单元,一般也是权力博弈、利益冲突多发的层级。区县政策执行场域一方面承受上级政府的政策执行压力,另一方面又须处理基层学校、教师、家长、基层政治精英等各方的利益。处于矛盾聚焦点的区县政府是教育政策执行中的关键环节。区县政府由于直接掌握涉及目标群体切身利益的权力资源,若缺乏相应的约束机制,容易滋生权力寻租现象。在乡村教师政策执行过程中,一方面,乡村教师具有很强的向城镇流动意愿;另一方面,区县政府和学校在教师初次分配和在职调动中掌握很大的自由裁量权,可以在很大程度上决定哪些教师在城镇工作、哪些教师在农村工作,政策实施过程中易滋生权力寻租行为。在个别地区,甚至催生了乡村教师调动的“灰色市场”。在这个市场里,交易的“物品”是向城镇学校调动的机会;买方是乡村教师,卖方是掌握教师调动的权力主体;定价的依据是距离城镇的远近、学校的层次等。
    学校管理者作为理性的决策主体,主动追求自身的组织目标体系。在宏观政策目标和学校组织目标冲突时,学校管理者倾向于依据所处的制度环境,利用其信息优势“变通”地执行乡村教师政策。在教师交流轮岗政策的执行过程中,学校是选派教师和管理教师的主体,而在人力资源相对有限的约束条件下,选派教师尤其是优秀教师参与交流轮岗势必对学校自身利益造成影响。理性的学校管理者在面临目标冲突时倾向于在保护自身利益的前提下变通地执行政策,从而导致执行失真。
   
2. 政府跨部门协同治理体制
   
乡村教师政策的执行过程涉及多元利益相关主体,政策执行的过程在很大程度上就是一个推动这些利益主体构成的固有利益格局调整的过程。对这些利益格局的调整客观上需要相对统一的人权、财权和事权,用以协调各方利益、提供完善的政策工具组合。然而在我国,这面临很大的困难,主要表现在两个方面。
    第一,政府权力部门化。乡村教师政策执行客观上需要调整乡村教师编制、提高津补贴力度、完善配套设施、实施政策倾斜等,这需要各级政府编制部门、财政部门、人社部门的协同合作。然而,这些部门之间的制度体系、部门目标并不完全一致,且在职能、资源等方面存在一定的竞争,教育部门难以统筹其他部门协同工作,表现出一种“孤岛现象”。[2]部门化的政府权力常常与部门利益挂钩。[3]部门利益的存在使各个部门都倾向于扩充和强化自身权力,从而滋生部门本位观念,进一步增加了部门间的协同困难。
    第二,缺乏有效的部门间协同工作机制。在传统政府治理框架下,乡村教师政策的执行过程中缺乏有效的部门间协作机制。教育行政部门在推动政策执行过程中需要的资源、政策支持往往无法及时获得。
   
(四)乡村教师政策执行受到教师人事制度的显著影响
   
教职工编制制度、教师职称制度等教师人事制度对乡村教师政策执行具有深刻而全面的影响。
   
1. 编制制度实施中存在的关键问题及对乡村教师政策的影响[4]
   
对103件国家和地方教职工编制政策文件梳理表明,我国中小学教职工编制政策经历了30多年的变迁,呈现出由精英取向、注重效益逐步转向公平取向、管理规范的趋势,
    关于编制政策执行的效果,调查发现,被访者对教职工编制政策的态度比较消极,仅有5.73%的访谈文本反映的态度是积极的,22.37%的文本是中性的描述,72.26%的文本是消极的。编制问题已经成为乡村教师政策执行的关键制约因素。基于访谈文本的内容分析,突出问题主要包括“缺编严重、编制核定滞后、乡村结构缺编、编外聘用教师”等。其频次、文本覆盖率(%)、个案百分比(%)分别如下。

 

表5  编制制度对乡村教师执行的制约

排序

主题词

频次

文本覆盖率(%)

个案百分比(%)

1

缺编严重

270

23.71

56.71

2

编制核定滞后

216

14.47

45.73

3

结构缺编

150

14.03

36.59

4

编外聘用教师

138

12.16

31.10

   2. 教师职称制度实施效果及对乡村教师政策的影响[5]
   职称是关系乡村教师切身利益的关键制度,对于促进乡村教师专业发展、加强乡村教师队伍建设有重要意义。
   2015年以来,新一轮教师职称改革在全国范围内有序推进。调研发现,此次改革取得了积极的效果,对乡村教师队伍建设起到了重要的作用。评价标准逐步完善,对乡村教师的职称评聘起到有力的促进作用。在岗位设置上向乡村倾斜。
    但另一方面,现有的职称制度中还存在一些制约乡村教师队伍建设之处。第一,对职称内涵的理解存在分歧,困扰政策执行。第二,职称与待遇关系不合理,弱化职称激励功能。第三,中高级岗位数量少,使得在乡村学校增设中、高级职称岗位变得困难。第四,已聘高级岗位教师缺乏退出或降级聘任机制,存在长期占用岗位但工作懈怠的现象。
   
(五)美国联邦政府支持落后地区教师的政策举措对我国有一定启示意义
   
美国联邦政府支持落后地区教师队伍建设的政策设计和具体举措表现出了以下四个特点:第一,上移教师财政保障主体,强调联邦政府责任;第二,保证联邦政府政策的延续性和渐进性,聚焦教育公平;第三,注重落后地区教师岗位的特殊性,提供针对性支持;第四,创新教师招培方式,充分借助社会力量。美国联邦政府支持落后地区教师队伍建设的政策举措对我国具有一定的启示。一是逐步扩大中央政府对乡村教师队伍建设所需经费的责任范围。二是构建校本化的乡村教师专业发展支持体系。三是借助公益组织和社会力量协同支持落后地区教师队伍建设。
   
四、政策建议
   
本研究认为,在我国当前的社会发展阶段、政治生态、制度变迁过程和社会文化传统语境内,保障乡村教师政策有效执行可以参考以下策略。
   第一,政策设计与社会变迁趋势相一致。首先,在资源配置方面,以校舍修建为主导的手段的已经不符合时代发展的规律,应以师资配置为主。其次,在经费负担主体方面,应正视区县财政有限且差异巨大的支付能力,适当上移教师工资承担重心。
    第二,为乡村教师政策执行的提供体制保障。首先,以党的领导克服政府多层级间的政策目标稀释。充分发挥各级党委教育工作领导小组的功能,在各级领导小组的推动下,形成从中央到地方的合力,高位推动完善乡村教师政策,并监督政策执行。其次,高位统筹,推动政府跨部门合作。建议各级地方党委要按照《中共中央 国务院印发关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》要求,明确党委书记一把手在乡村教师队伍建设上的责任义务,形成省-市-县三级书记抓教师队伍建设的新格局。
    第三,为教育政策执行提供人事制度保障。一是制定城乡教师交流轮岗期间的评价制度。二是完善“县管校聘”制度。尽快出台教师聘任制度实施细则。加强教育行政部门与人社部门、编制部门、财政部门的协同合作,统筹对辖区内教师队伍岗位结构比例标准、公开招聘和聘用管理办法、培养培训计划、业绩考核和工资待遇方案的管理。三是进一步完善教师编制制度。顺应我国城镇化进程中人口跨区域流动的特点,以省为单元统筹教师编制,有序促使教师编制随学龄人口迁移做出动态调整;推动事业编制在不同公共部门之间的调剂,向学校尤其是乡村学校倾斜;同时建立编制部门核定编制总量、制定编制标准,教育行政部门统筹管理、动态调整的工作机制,定期、及时核准城乡教师编制需求,提高有限的教师编制的使用效率。[6]三是进一步完善教师职称制度。及时调整中小学中级、高级岗位比例,向乡村学校倾斜;同时教育督导部门应加强对学校职称(职务)聘后管理的督导评估[7]
    第四,政策工具选择与目标群体社会关系网络耦合。一是加强乡村教师职业发展支撑体系建设,构建差别化的职业发展路径,建立完善的荣誉体系和激励制度。二是以政策倾斜、生活保障、津补贴等手段引导教师积极参加交流轮岗,且以流入校的考核评价结果为依据进行兑现。
    第五,构建独立、公开的政策执行监督体系。一是构建独立于本级政府教育行政机构的教育督导体系,在人事任免、经费预算、日常管理中采取垂直领导与政府直接领导相结合的模式。二是形成社会化的异体监督制度。三是构建规范化的政策执行信息公开制度。

 


[1] 教育部. 乡村教师队伍建设的年度报告[R]. 教育部, 2019.

[2] 即政府机构间在职能、资源、信息、利益等方面不能满足多元组织主体充分整合、及时交流、高效利用的一种状态

[3] 所谓部门利益,一般是指承担公共管理职责、掌握公共权力的政府部门,利用自身在特定领域的资源控制优势和行政权力,通过合法、合政策的,或利用法律与政策空子的,或利用非法与非政策的手段,为本部门及其人员谋取非公共利益。参见:石亚军,施正文. 我国行政管理体制改革中的“部门利益”问题[J]. 中国行政管理,2011,(05):7-11.

[4] 李廷洲,薛二勇,赵丹丹.中小学教职工编制的政策分析与路径探析[J].教育研究,2016,37(02):63-69.

[5] 李廷洲,陆莎,金志峰.我国中小学教师职称改革:发展历程、关键问题与政策建议[J].中国教育学刊,2017(12):66-72+78.

[6] 李廷洲. 教育事业发展进入重视“软件”时代[N]. 中国教育报,2018-2-23.

[7] 李廷洲等. 我国中小学教师职称改革:发展历程、关键问题与政策建议[J]. 中国教育学刊,2017(12):66-72+78.

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