机构设置 通知公告 管理规章 项目申报 立项数据 成果管理 经费管理 选题征集
 重大项目 优秀成果 年度项目 各地规划 专家数据 教科动态 资料下载 相关链接
2019-04-25 星期四
当前位置:主站 - 优秀成果

民间资金参与学生资助的公共财政扶持政策研究

 来源:全国教育科学规划领导小组办公室    发表时间:2019-03-29   阅读次数:518   作者:冯涛

    上海政法学院冯涛主持完成了国家社会科学基金教育学一般课题“民间资金参与学生资助的公共财政扶持政策研究”(课题批准号:BIA130076)。课题组成员有李玲玲、刘伟伟、李霞、王晟、程宝燕、苑涛、李强。

    一、内容与方法

    (一)主要内容

    本研究首先总结了民间资金参与学生资助的公共财政扶持的理论基础,使用成本收益分析理论、市场营销理论、社会责任投资理论、公共物品理论、公私合作理论理论对民间资金参与学生资助的公共财政扶持问题进行了分析,为民间资金参与学生资助的公共财政扶持政策的可行性、制度设计、机构效率等方面的内容提供了理论基础。
    回顾了改革开放以来学生资助政策的变迁,分析了民间资金参与学生资助的必要性和可行性,归纳总结了现存的民间资金参与学生资助的政策设计,并提出了未来的发展方向。
    在民间资金参与学生资助的公共财政扶持方面,世界上有一些国家已经有多年的政策实践,在政策的制度设计方面有深厚的积累,介绍这些国家在政策制度设计方面的成熟经验,并提出对中国民间资金参与学生资助的公共财政扶持政策制度设计的借鉴,有很大的参考意义。本研究介绍评析了美国、新加坡、日本等国在税收减免方面的制度设计;以及美国、英国、新加坡等国在财政匹配政策的制度设计;近年来一些国家民间资金参与贷款类学生资助的探索;以美利坚奖学金为例的民间资金参与给付类学生资助的运作情况,总结归纳了这些政策在制度设计上的成功经验,提出了对中国民间资金参与学生资助的公共财政扶持政策制度设计的借鉴意见。
    其他国家在民间资金参与学生资助的公共财政扶持政策方面的成功设计需要结合中国的国情来综合借鉴。通过问卷调查,对个人参与学生资助的影响因素进行了探究,以有针对性地采取对策,激励个人参与到学生资助中来。通过多方联系,实地探访了京东集团、浦发银行、上好佳、里格律师事务所、东方公证处等多家企业和单位,与它们负责捐赠的人员进行了深度访谈,探究影响它们参与学生资助的影响因素,尤其是税收减免和财政匹配的看法,以有针对性地加以改进。实地探访了南开大学教育基金会,访谈了负责日常管理的秘书长,从他的角度征询了民间资金参与学生资助的公共财政扶持政策可以改进的地方,为今后政策改进提供参考。
    民间资金参与学生资助的公共财政扶持政策是一个复杂耦合系统,通过建立因果关系图和流程图,并对流程图进行了箭头分析和方程设定,使用Vensim仿真软件,构建了民间资金参与学生资助的公共财政扶持政策运行的系统动力学模型,在国际比较借鉴的基础上,设计了几种政策组合,对民间资金参与学生资助的公共财政扶持政策运行的情况进行了动态仿真与分析。

    (二)方法

    本研究使用的方法包括:文献述评的方法;经济学、管理学多学科理论分析和理论模型构建的方法;历史回顾的方法;政策的国际比较的方法;问卷调查的量化分析方法;深度访谈的质性研究方法;系统动力学仿真的方法。

    二、结论和对策

    (一)民间资金参与学生资助的公共财政扶持政策的理论分析

    经过对相关问题与理论的整理与思考,发现已有的经济学和管理学理论中,公共产品理论、成本收益分析理论和公私合作理论可以用来分析民间资金参与学生资助的公共财政扶持政策这种行为的机理,为这种行为提供理论基础。
公共产品理论界定了学生资助的产品属性,为政府部门和私人部门的混合资助提供了理论基础,说明了通过政府的公共财政扶持,激励民间资金参与学生资助的过程正是政府部门和私人部门的混合资助,符合公共产品理论的界定和属性,提供了民间资金参与学生资助的公共财政扶持政策的经济学基础。
    成本收益理论则从资助的民间资金来源的角度,解释了私人部门中的企业和个人作为“经济人”,在公共财政扶持下参与学生资助的决策的合理性,为这种行为提供了经济学理念下的可行,符合“经济人”的决策思维。市场营销理论和社会责任投资理论则分析了企业参与学生资助可以获得的相关收益。
    公私合作理论则从资助机构运行效率的角度解释了私人部门可以作为资助机构,这也已经被新经济主体参与学生资助的实践所证明。

    (二)学生资助未来的发展方向

    未来学生资助政策的制度设计应秉持扩大化、精准化、育人化、社会化、科技化的“五化”指导方针,扩大化指覆盖范围要适当扩大,额度要适当提高;精准化指对困难学生的资助要按照不同个体的实际情况有针对性地开展;育人化指不能仅仅提高金钱资助,还应结合新时期社会主义核心价值观综合培养困难学生;社会化指要把全社会都纳入学生资助中来,吸纳各方面的资金和力量参与学生资助;科技化是指在学生资助过程中要多运用大数据、人工智能等科技手段去鉴别困难学生,合理分配资助资金。
    具体发展方向包括:精确鉴别困难学生的真实经济状况;大力吸引民间资金参与学生资助;整合目前的六种资助方式,对困难学生进行量身定做的评估资助;国家助学贷款和国家助学金需要提高额度。未来发展方向之一就是学生资助的民间资金参与,这不仅可以提供政府资金的补充,还可以进一步在全社会宣扬慈善文化,并对学生起着综合育人的作用。而在经济社会中,作为“经济人”的企业和个人,需要满足一定的收益,包括物质收益和精神收益,才愿意进行捐赠,这就需要政府在税收减免和财政匹配两个方面对其进行扶持,满足它们的收益,才能扩大学生资助的民间资金来源。

    (三)民间资金参与学生资助的公共财政扶持的国际比较

    民间资金参与学生资助的公共财政扶持政策主要包括税收减免和财政匹配政策,这两方面的政策积极配合,给捐赠方,包括企业和个人带来物质收益和精神收益,使其获得一个比较好的成本收益比,才有动力进行捐赠。发达国家在这方面已经有了较长时间的政策积累和有益的实践。
    有代表性的国家的税收扶持政策对中国民间资金参与学生资助的税收减免政策的借鉴,主要集中在以下方面:放宽合格的受赠组织的范围,除大学的受赠机构——大学教育基金会以外,还可以扩展到专门的学生资助慈善机构,如民间奖学金机构等;扩大民间捐赠的减免来源,不止限于现金捐赠,还应包括财产等;提高个人所得税和企业所得税税前的减免比例(如个人所得税到50%)并允许向后结转更多年度(以满足大额捐赠能够充分地扣减完)等等。
有代表性的国家的财政匹配政策对中国民间资金参与学生资助的财政匹配政策的借鉴包括:对不同的高校设定不同的财政匹配比例,扶持弱校的发展;培训财政匹配政策的操作人才;各级政府也可以采用不同财政匹配比例参与;在中国当前形势下,允许经济发达地方试点财政匹配政策等。
    民间资金参与助学贷款成为近年来的一个发展趋势,公共财政扶持政策在这个过程中应在以下方面加以扶持:将企业为雇员归还的助学贷款,包括本金和利息,都可以算作企业对教育事业的捐赠,允许其在企业所得税的应纳税所得额中减免,以鼓励企业替雇员还款;其他方面的民间资金如果捐赠给借款学生,以帮助其减少自己的助学贷款,减轻未来还款负担的,同样应看做是对教育事业的捐赠,如果是个人捐赠的,在个人所得税应纳税所得额中减免,如果是企业捐赠的,在企业所得税应纳税所得额中减免。
    建立专门的学生资助民间慈善机构也是大力推动民间资金参与学生资助的一个未来发展趋势,在这个过程中,公共财政扶持政策可以在以下方面加以扶持:一方面,认定学生资助民间慈善机构的慈善身份,使得向其捐赠的主体都可以获得税收减免的待遇,帮助其吸引资金;另一方面,对学生资助的民间慈善机构所有收入都给予免税待遇,帮助其积累资金,以更好地进行学生资助工作。

    (四)民间资金参与学生资助的实证研究的发现

    个人对学生资助进行捐赠主要看重的因素还是精神因素,这就需要在这方面采取一些措施来满足捐赠人的精神需求,如在新闻媒体上定期刊登捐赠人的信息,向其所在工作单位通报等等。物质的激励因素方面,他们更加看重政府匹配自己捐赠金额的一定比例,而且这方面的影响系数接近精神因素的影响系数,而不是太看重税收减免这种能给自己带来直接的物质利益的方式。随着经济的发展和经济结构的转型,随着税收制度的不断完善,随着社会公平的要求不断提高,未来税收制度的主体很可能由商品课税向所得课税转变,个人所得税也会提高到一个比较重的程度,这可能就给税收减免的拉动慈善捐赠效应带来了很大的空间。
    当前捐赠企业(单位)比较普遍的观点是:民间资金参与学生资助的公共财政扶持政策效果还不太明显,因为对它们而言,都不是主要因为税收减免和财政匹配的原因才进行捐赠的;但另一方面,它们对这方面的公共财政扶持政策也抱有一定的期望,尤其是对财政匹配政策,由于政府实打实拿出资金来,并且出资比例一般比税收减免金额要大,同时也能增加它们的捐赠额,因此它们对财政匹配政策的评价相对更加积极一些;税收减免政策它们也认为需要改进,主要集中在:放宽捐赠形式(如不通过慈善机构的捐赠也应享受税收减免的待遇),简化税收减免的手续等。
    这些实证研究的发现为国际比较的政策借鉴适应中国国情提供了参考,将在结合实证研究结果的基础上,根据国际比较的借鉴,提出中国未来民间资金参与学生资助的公共财政扶持政策的改进方案,但这还不是最终方案,需要经过系统动力学仿真来最后确定。

    (五)系统动力学仿真确定的改进方案

    提高税收减免比例,增加财政匹配比例是未来民间资金参与学生资助的公共财政扶持政策的核心举措,这个举措确实能极大激发民间资金对学生资助的捐赠,起到很好的政策刺激效果(尤其是在财政匹配加成系数较高水平的情况下),在两种条件下,即无论何种财政匹配加成系数水平下最高的税收减免比例和财政匹配比例的政策组合所带来的捐赠额的增加都是显著的,基本达到或超过了最低的税收减免比例和财政匹配比例的一倍左右,这将会较大程度上改善学生资助经费中资金主要来源于政府经费的局面,并为后续民间资金参与学生资助进一步打下良好的基础;但与此同时政府用于这方面的财政支出(包括税收减免和财政匹配)也会随之有一个较大幅度的提升。
    通过成本收益分析可以发现,在短期乃至中期内(10年)维持较低的税收减免比例和财政匹配比例是单纯从经济上看最划算的,但民间资金捐赠学生资助的公共财政扶持政策并不能仅仅考虑经济效应,税收减免和财政匹配还能起到宣传慈善事业、培育慈善文化以及在政策初期发挥启动效应和扩大政策效应的作用,这些方面的效应是隐性的,无法用金钱来衡量的,也是系统动力学仿真没有涵盖的内容,因此,对政府而言,如果仅仅考虑经济因素,那么维持较低的税收减免比例和财政匹配比例是单纯从经济上看最划算的,但是,如果财力允许,采用较高的税收减免比例和财政匹配比例也许更能发挥鼓励慈善捐赠的综合效应,尤其是考虑到中国当前还处在激励民间资金参与学生资助乃至整个高等教育的初期阶段,很需要这样的力度较大的政策来推动教育捐赠事业的发展,等到教育捐赠事业发展到比较稳定的阶段(如经过10年到15年的一个时期),将税收减免比例和财政匹配比例降到一个合理的水平可能才是较好的政策选择。

    (六)民间资金参与学生资助的公共财政扶持政策设计总结

    1.未来短期(10-15年)的政策设计
    中国目前还处在一个慈善捐赠不太发达的阶段,但未来的发展前景比较乐观,因此要充分利用这样一个黄金时期,未来10-15年,随着经济实力的进一步增长,慈善文化的不断深入人心,将会迎来慈善捐赠的一个爆发阶段,在这个阶段,根据笔者的观点,可以采取对民间资金参与学生资助扶持力度较大的公共财政政策,以契合慈善捐赠大发展的机遇,实现民间资金参与学生资助的规模更广、力度更大,发挥更好的资助和育人的综合效应。
    (1)短期税收减免政策的设计
    税收减免政策方面的设计包括以下内容:
    在捐赠的入口,放宽合格的受赠组织的范围,尤其在原有的各大学的教育基金会的基础上,鼓励建立一些专门的面向学生资助的社会慈善机构,如未来允许社会筹建中国民间奖学金基金会等,允许它们开立的捐赠票据都可以作为捐赠方申请税收减免的依据。
    扩大民间捐赠的减免来源,不止限于现金捐赠,还应包括财产、知识产权等,对这些捐赠的资产做好评估工作,按照捐赠时的真实市场价值确定其捐赠金额,对帮助困难学生缴纳学费的也应认定为对学生资助的捐赠,可以按照实际缴纳金额申请税收减免,另外,参加与学生资助有关的志愿者服务的,也应认定其劳务的货币价格,允许其申请税收减免。
    满足对学生资助的捐赠条件的企业,按不同类别实行不同的税收减免政策。中小微型企业的企业所得税可以在应纳税所得额中扣减利润总额的12%到20%,当年不能扣减完的可结转到后续五年;大型企业的企业所得税可以在应纳税所得额中扣减利润总额的20%到30%,当年不能扣减完的同样可结转到后续五年。大型企业和中小微型企业的分类标准参照工业和信息化部、国家统计局、国家发展和改革委员会、财政部2011年发布的《关于印发中小企业划型标准规定的通知》(工信部联企业〔2011〕300号)。
    满足对学生资助的捐赠条件的个人,在没有彻底转变为综合按年征收个人所得税之前,[1]应允许税收减免可以向以后月份结转,可向后结转12个月,个人所得税可以扣减应纳税所得额的30%,如果以后个人所得税改为按年计征(这是未来的趋势),则当年不能扣减完的也可以结转到后续五年。
    便利税收减免的申请手续,受赠机构必须开具捐赠证明(票据),在条件许可的情况下,由受赠机构直接向税务部门提供捐赠证明(票据),这样捐赠方在申请税收减免时不用再向税务部门提供,方便其税收减免的申请。另外,对一些发达国家已经证明是比较成熟的捐赠专项安排,可以借鉴建立中国类似的制度安排,如从工资里定时扣除,直接捐赠给特定的受赠机构,应做好雇主、受赠机构和税务部门之间的信息传递,方便捐赠方的办理手续。
    (2)短期财政匹配政策的设计
    允许经济发达地方试点财政匹配政策的创新设计,尽快推动财政匹配政策在全国范围内的铺开和推广。相对于税收减免政策,财政匹配政策出现的更晚一些,更不为大众和企业所了解,这个在笔者的调研过程中也得到了证实。但财政匹配政策对吸引民间资金参与学生资助的效应是明显的,因此在当前中国的慈善发展还处于一个早期阶段的情况下,更应该尽快推动财政匹配政策的发展,允许经济和教育发达地区进行试点,以点带面,全面铺开,是个不错的政策试行-评价-回顾-纠错-创新的发展路径。
    培训财政匹配政策的专业人员。一般而言,税收减免政策有专门的税务人员处理捐赠方的申请,并随后做出如何减免、减免多少的安排。财政匹配则是一个较新的领域,也没有现场的税务部门人员负责处理,各大学都需要培养一批专门的负责财政匹配的工作人员,以处理复杂的财政匹配事务。可以由教育部牵头,邀请发达国家具有丰富财政匹配工作经验的人员来华,对教育部属院校负责财政匹配的人员进行授课、培训,然后让他们结合中国财政匹配工作的实践,培养自己的实务经验,未来再培养地方大学的财政匹配工作人员,为财政匹配工作打好人力资源的基础。
    对受赠高校的财政匹配比例有所区分。对受赠高校而言,财政匹配原则上采取一比一的匹配比例,但对不同的高校设定不同的财政匹配比例,以扶持捐赠基础较弱的高校的发展,对基础较弱的高校可以设定不超过一比一点五的捐赠匹配比例;对捐赠基础较好的高校可以设定不超过一比一的捐赠匹配比例(受赠高校按照捐赠基础的分类还可以再细致一些,这里只是简化的结论)。
    对捐赠方的财政匹配比例也有所区分。根据前述研究结果,中小企业和个人对财政匹配的偏好较大(相对于税收减免而言),也就是说,财政匹配更能激励他们对学生资助进行捐赠,因此,可对中小微企业和个人对学生资助的捐赠设定不超过一比一点五的财政匹配比例,大企业对学生资助的捐赠设定不超过一比一的财政匹配比例,以精确区分不同捐赠主体的偏好,有针对性地激发他们对学生资助进行捐赠。
    受赠高校和捐赠方的财政匹配比例统一问题。前文分别设定了对受赠高校和捐赠方的不同财政匹配比例,因此可能会遇到财政匹配比例不统一的问题,如捐赠方是个人,但受赠高校是捐赠基础较好的高校,遇到这种情况,则规定服从较高的比例办理财政匹配,上例中捐赠方是个人,财政匹配比例为不超过一比一点五,受赠高校捐赠基础较好,财政匹配比例为不超过一比一,则最终财政匹配比例可以确定为不超过一比一点五。
    精神鼓励举措和财政匹配举措相配合。发达国家的捐赠实践证明,财政匹配举措和精神鼓励举措搭配运用,会取得更好的政策效果,因此,可以采取已被证明是成熟的命名楼宇、冠名奖学金、冠名助学金等方式和财政匹配搭配,向捐赠方进行推介,以全面满足其物质收益和精神收益,吸引其对学生资助进行捐赠。
    2.未来长期(15年后)的政策设计
    等到过了10-15年这个阶段以后,慈善捐赠已经发展到成熟阶段,民间资金参与学生资助的局面也已经打开(是否实现这些目标要根据对捐赠数据的具体观测来确定),形成一个良性循环,则可以将公共财政的扶持力度适当减小一些。到长期这个阶段,其他方面的政策设计或已经完成,如培训财政匹配工作人员、放宽合格的受赠组织的规定等,或和短期政策设计基本一致,如精神鼓励措施等,只有关键性的几个指标设计略有区别,如下文所示。
    (1)长期税收减免政策的设计
    满足对学生资助的捐赠条件的企业,按不同类别实行不同的税收减免政策。中小微型企业的企业所得税可以在应纳税所得额中扣减利润总额的12%到15%,当年不能扣减完的可结转到后续五年;大型企业的企业所得税可以在应纳税所得额中扣减利润总额的15%到20%,当年不能扣减完的同样可结转到后续五年。
满足对学生资助的捐赠条件的个人,个人所得税可以扣减应纳税所得额的20%到25%,当年不能扣减完的也可以结转到后续五年(那时个人所得税应已改为按年计征)。
    (2)长期财政匹配政策的设计
     对受赠高校的财政匹配比例有所区分。对不同的高校设定不同的财政匹配比例,仍扶持捐赠基础较弱的高校的发展,对基础较弱的高校可以设定不超过一比一的捐赠匹配比例;对捐赠基础较好的高校可以设定不超过一比零点五的捐赠匹配比例。
    对捐赠方的财政匹配比例也有所区分。可对中小微企业和个人对学生资助的捐赠设定不超过一比一的财政匹配比例,大企业对学生资助的捐赠设定不超过一比零点五的财政匹配比例。
受赠高校和捐赠方的财政匹配比例统一问题。仍对受赠高校和捐赠方财政匹配比例不统一的情况,规定服从任一方较高的比例办理财政匹配。

 


[1] 2018年8月31日刚刚通过的新个人所得税法虽然规定了对个人的综合所得实行按年计征,但要求扣缴义务人按月预扣预交,本质上还是和按月计征类似。

主办单位:全国教育科学规划领导小组办公室
地址:北京市北三环中路46号 邮编:100088 电话:(010)62003307 传真:(010)62003859
技术支持:教育部教育信息中心