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2018-04-20 星期五
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国家教育体制改革试点研究

 来源:全国教育科学规划领导小组办公室    发表时间:2018-03-21   阅读次数:537   作者:顾海良

    国家教育行政学院顾海良主持完成了国家社科基金教育学重点课题“国家教育体制改革试点研究”(课题批准号:AFA120006)。课题组主要成员:黄百炼、陈丽萍、司洪昌、从春侠、张婕、赵庆典、刘亚荣、邢晖、许杰。
    一、内容与方法
    课题研究内容为国家教育体制改革试点,试点分十大分领域,五大综合改革领域,改革试点地区涉及上百个试点的省市县区,在课题研究中,既按照十五个领域进行分别研究,每一领域又按改革试点进展情况、取得的成效、成功经验与典型案例、存在问题与以及对策建议等几部分进行分别的调查、分析和研究。
    研究内容分为以下十五个部分:
    专题一  学前教育改革试点研究
    该专题集中研究学前教育体制改革试点相关情况。主要包括学前教育试点任务基本情况,试点改革的主要成效,主要经验和典型模式,困难与问题,对策与建议五个部分。
    专题二  素质教育改革试点研究
    该专题集中研究素质教育体制改革试点相关情况。主要包括试点的进展情况,改革试点的成效,改革试点的典型与经验,改革试点面临的困难、问题及其成因,深化改革的意见与建议等部分。
    专题三  义务教育均衡改革试点研究
    该专题集中研究义务教育均衡发展体制改革试点相关情况。主要包括改革试点的总体情况,改革试点的主要内容,改革试点的典型经验,试点面临的现实问题与等部分。
    专题四  教师队伍建设改革试点研究
    该专题集中研究教师队伍建设改革试点相关情况。主要包括改革试点的总体情况,改革试点的主要内容,改革试点的典型经验,试点面临的现实问题与等部分。
    专题五  职业教育改革试点研究
    该专题集中研究职业教育体制改革试点相关情况。主要包括改革试点的基本情况,改革试点取得的进展与成效,改革试点的典型经验和模式,改革试点中存在的问题和原因分析,改革试点的具体建议等部分。
    专题六  职业教育综合改革试点研究
    该专题集中研究职业教育综合改革试点相关情况。主要包括改革改革试点的进展情况,改革试点的成效,改革试点典型经验和模式,改革试点中的问题和原因分析,未来的改革思路和建议等部分。
    专题七  民办教育改革试点研究
    该专题集中研究民办教育体制改革试点相关情况。主要包括民办教育综改革试点背景与总体进展情况,主要进展和初步成效,典型经验和模式,存在的困难及主要问题,推进下一阶段改革试点的对策思考和意见建议等部分。
    专题八  省级统筹改革试点研究
    该专题集中研究省级统筹综合改革试点相关情况。主要包括试点任务进展情况,试点改革主要成效,试点改革基本经验与典型模式,主要问题及原因分析,进一步改革思路、对策与建议等部分。
    专题九  高等教育综合改革试点研究
    该专题集中研究高等教育综合改革试点相关情况。主要包括试点任务的进展情况,试点改革成效,主要经验和典型模式,存在的问题和原因,对策和建议等部分。
    专题十  建设中国特色现代大学制度
    该专题集中研究建设中国特色现代大学制度改革试点相关情况。主要包括改革试点的总体情况,改革试点的主要内容,改革试点的典型经验,试点面临的现实问题与等部分。
    专题十一 高校办学自主权改革试点研究
    该专题集中研究高校办学自主权改革试点相关情况。主要包括试点任务的进展情况,试点改革成效,主要经验与典型模式,存在的问题和原因,对策和建议等部分。
    专题十二 高等学校办学模式改革试点研究
    该专题集中研究高等学校办学模式改革试点相关情况。主要包括试点任务的进展情况,试点改革成效,主要经验和典型模式,问题及归因,对策与建议等部分。
    专题十三 人才培养模式改革试点研究
    该专题集中研究人才培养模式改革试点相关情况。主要包括试点任务的进展情况,试点改革成效,主要经验和典型模式,问题及归因,对策与建议等部分。
    专题十四 中外合作办学及粤港闽台合作办学教育体制改革试点研究
    该专题集中研究中外合作办学及粤港闽台合作办学教育体制改革试点相关情况。主要包括试点任务的进展情况,试点改革成效,主要经验和典型模式,存在的问题和原因,对策和建议等部分。
    专题十五 完善教育投入机制,提高教育保障水平   
    该专题集中研究完善教育投入机制,提高教育保障水平改革试点相关情况。主要包括对策和建议,试点改革成效,主要经验和典型模式,存在的问题和原因,试点任务的进展状况等部分。
    (二)研究方法
    1.调查研究法
    利用问卷调查、深度访谈、现场观察、作品分析等方法,对试点学校、试点领域和试点区域以及其他经由科学抽样产生的样本群体进行广泛、丰富和有深度的调查研究。利用国家教育行政学院举办的各个涉及改革试点单位的培训班次,对学员进行集中问卷调研,然后选择其中参与改革试点的部分学员,进行深度访谈。从调研的内容来说,主要是各个试点学校、试点领域和试点区域在教育体制改革中的途径、方法、效果、资源保障、政策支持以及存在的困难、问题与挑战等。调查问卷、访谈提纲、观察框架、作品分析框架等研究工具将由学院的理论工作者和一线的广大教育领导决策者、教育实践者共同开发、试用、修订、完善,并邀请研究课题组之外的专家对调查工具的科学性进行评价。调查研究的结果将根据数据的类型采用不同的统计软件如EXCEL,SPSS18.0,STATA10.0等进行分析处理。
    2. 案例研究法
    本研究中的案例也有多种类型:(1)教育体制改革试点的成功案例;(2)教育体制改革试点的失败案例;(3)教育体制改革在实践中遭遇到的困难和阻力;(4)案例研究既要注重个别案例的收集、编写和完善,同时又要注重在整个的教育环境或社会环境中来分析和理解案例,防止与克服在案例研究中只见树木不见森林的弊端。
    3.行动研究法
    教育体制改革试点研究,不仅仅是个课题,更是个实践活动,应当研究如何通过研究来加强和促进此项活动的顺利开展。行动研究法在项目学校或实验区域应用的主要目的既带有探求新知识的任务,能够沟通理论与实践两方面的平台。行动研究不仅以理论和政策研究者为主体,而且也大量吸纳第一线的教育管理者和教育实践者们参加到研究和改进工作中来,这种联合行动研究客观上形成了理论工作者与实践工作者共同探索的科研和改革局面。
    4.政策分析法
    本研究试采用这三种不同向度的政策分析方法对试点地区和学校两年来相关政策执行成效进行跟踪分析。
    二、结论与对策
    在充分肯定试点改革取得巨大成绩的同时,还要看到《国家中长期教育改革与发展规划纲要》在颁布实施时还没有提出综合改革的理念,也没有像今天这样的政府转换职能,下放管理权力的决心和力度。在改革顶层设计和推进试点时对改革遇到的困难和问题,还缺乏充分的估计和有效应对的准备,试点工作开展以后暴露了一些问题和不足,需要我们认真总结,未雨绸缪。
    (1)对教育改革试点存在思想认识不充分、不到位、不全面的情况
    从管理者来说,一般存在这样一些思想认识上的问题:一是传统的、行政化的管理思维。二是存在求稳怕乱心理。对基层单位试点改革不放心,管得过死。生怕出乱子,表现在尊重群众的首创精神不够,思想不解放,放权不到位,承受能力差,对改革者在精神上、组织上支持不够。三是利益固化思维。不想通过改革下放手中的权力。
从改革者来说:在一些试点单位和试点组织者中,存在这样一些认识偏差:一是缺乏敢于担当的精神。二是存在等靠要心态。希望改革都要有物质、资金上的支持,甚至把它作为是否进行改革的基本前提。
    (2)有些改革试点项目在进行顶层设计时,对试点推进过程的综合性、复杂性、协调性估计不够充分,使改革效果难以达到预期目标
    教育规划纲要提出进行体制改革试点是在党的十八届三中全会召开之前,当时对于改革的综合性、复杂性、协调性的认识还不如现在这么深刻,因而在改革试点的设计上对综合性、复杂性和协调性的因素考虑不是十分充分,随着体制改革试点的逐步推进,一些原来没有暴露的问题,或者原来并不存在的问题开始显现出来,成为制约改革深入发展的短板或障碍。
    (3)有的改革试点项目因为缺乏综合性、系统性的协调配合而难以取得最佳效果,一些瓶颈问题没有取得突破
    一是试点改革与社会各行各界的衔接、协调存在的问题。在试点改革过程中,由于改革的目标强化为经济社会发展服务的功能,强化人才培养适应人力资源市场的需求,所以,许多改革需要得到社会各方面的大力支持配合,特别是企事业单位的大力支持。二是教育系统与其它部委改革协调的问题。教育体制综合改革涉及人事管理、干部管理、编制管理、财政管理、审计监督等方方面面,可谓牵一发而动全身,没有相关部门改革的联动性、协调性和耦合性,改革是难以成功的。随着试点改革的逐步深化,当体制内的关系协调工作进行到位以后,所暴露的问题就是与外部体制衔接、协调的问题。这些问题不高度重视、不采取有效措施予以解决,试点改革就举步维艰,产生“最后一公里”的短板效应。三是试点单位和上级行政管理部门的协调问题。激发试点单位的活力,关键是落实办学自主权,让学校管理者、教学工作者、管理服务者根据自己工作的实际,自主管理,各得其所,充分施展自己的潜能,发挥首创精神,激发生机活力。但是现在试点学校自主操作的平台和空间极其有限,人事、财务、编制、职数、指标课程、课时等等都由上级行政部门控制,改革就像在床下打拳,有力施展不开。四是教育行政管理内部之间对改革的认识和实践途径,观念和措施不一致,甚至出现各唱各的调的情况,致使基层改革无所适从。
    (4)有的改革试点项目存在内在改革的动力不足的问题
    在试点改革过程中存在发展不平衡的情况。有的试点进行比较顺利,有的试点没有多大推进;同样一个试点项目在有的地方改革比较深入,在有的地方改革浅尝辄止。之所以存在这样的问题,在于试点单位的改革动力不足。一是思想动力不足。有的试点单位对于改革的必要性、紧迫性认识不深。二是利益驱动不足。利益驱动是任何改革必须具备的主动力。只有改革主体切实感受到改革能够带来看得见的实惠,带来发展的可持续性,才会产生我要改的冲动性和持续力,否则改革只会是昙花一现的街景。三是条件保障动力不足。任何改革都是需要具备一定的条件的。条件不具备,改革的时机就不成熟,改革就无法有效推进。因此,在部署改革任务时应当对改革的可行性、条件性进行充分论证,并给予必要的相对充裕的改革保障,以保证改革顺利进行,否则改革的效果就是事倍功半。
    (5)试点改革应加强分类指导和分类支持
    中国地域辽阔,教育环境千差万别;经济社会发展不平衡,教育发展需求各有所别;教育水平参差不齐,教育均衡的标准也会各有千秋。因此,进行教育体制改革,应当根据不同的情况,进行分类指导、分类支持。由于缺乏比较有力的分类指导和支持工作,使得试点产生不平衡现象。
    (6)必须重视试点评估中普遍反映比较强烈,比较集中的三个意见
    在评估调研过程中,课题组不论到什么地方进行调研,受评单位都会不约而同地,比较集中地,异口同声地对如何进一步推动教育综合改革提出三条非常一致的意见。
    第一,强烈希望转变政府职能,下放管理权力,让教育实体有充分发挥自己改革发展才能的空间。评估受访单位普遍反映,现在进行教育综合体制改革,要取得良好的效果,必须解决管理权力不到位,推进改革放不开手脚,难以充分释放教育实体能量的问题。
    第二,教育体制改革越是深入,其综合性、复杂性和协同性的特点越突出,仅仅靠教育部门努力难以取得良好效果。教育体制改革涉及人事、财务、编制、规划、干部等诸多方面。一些综合体制改革试点比较成功的省市或者地区,一条最突出的基本的经验就是,当地主要领导统筹教育改革,党委、政府其它部门加强协调、协同。
    第三,专项经费管理制度过于僵化,导致试点项目的运行出现人事分离的现象,严重影响改革效果。目前改革试点的专项经费一般只考虑试点刚性的开支需求,如设备费、活动费、维护费、运营费、学生培养经费等等,而对主导试点改革的人员保障经费、教师的超额劳动、科研的人力成本投入、引进高水平专家的薪酬等人员经费则不允许列支。长期征收的教育费附加也因为基础设施和办学条件高水平的建设,而处于有钱没处花的境地。
    (7)一些已经结项的试点项目和试点单位对下一步如果开展工作存在迷茫心理
    在评估调研过程中,我们发现绝大多数试点项目都已经结项,实际上许多改革基本中止。普遍的心态是认为试点改革已经告一段落,算是完成任务了。他们对下一步如何进行缺乏考虑,存在等待观望心理。除了一些已经产生改革效果的试点项目成为新的体制机制之外,对于已经结项但有没有在教育改革发展中产生实际效果的项目如何处理,急需研究如何继续推进的问题。
   
    教育综合体制改革是支撑2020年基本实现教育现代化的骨干工程,未来五年的改革发展态势至关重要,甚至关系教育现代化能否如期实现。五年时间,时不我待,必须以强烈的改革意识,无私的改革情怀,超凡的改革胆识, 创新的改革举措,求实的改革规划,深化综合体制改革。特推出以下意见和建议。
    (1)加强领导,强化综合,顶层协调,协同创新
    通过五年的改革试点,改革过程中反映出的综合性、复杂性、短板型的问题,已经暴露得比较充分,深化改革的基本点应当集中在解决综合性问题上下功夫。即着力突破体制衔接、政策衔接、机制衔接等方面存在的问题。只有在顶层设计的过程中,集中研究教育改革涉及的人事部门、组织部门、编制部门、财政部门、发改部门等政策、制度、规章、管理方式等不衔接、不配套、不协调、不吻合等问题,并且在改革过程中相互支持,相互配合,相互补充,试点目标才有可能顺利实现,否则改革就会困难重重,举步维艰。国家教育优先发展的战略,教育在经济社会发展中的基础性、先导性和全局性作用的充分发挥,迫切需要全社会更加重视教育的改革发展,以强大的组织合力破解体制机制的瓶颈障碍。
    (2)理顺管理,厘清权责,保障事权,各司其职
    应当在党的十八届三中全会精神的指引下,以更大的决心,更大的气魄做好转变政府管理职能,下放管理权力,落实地方和基层教学单位的管理事权,充分调动基层管理积极性的工作。要根据中央政府加强战略规划,宏观调控、加强省级政府教育统筹职能、完善大学治理结构,落实高校办学自主权、义务教育均衡发展,加强县(区)域统筹管理、中小学校长负责,自主进行学校管理、管办评分离等等一系列教育改革发展的基本思路和管理原则,理清中央政府教育行政管理、省级政府教育行政管理、县区教育行政管理三个层级的管理职能,按照事权统一,各司其职,分层协调的原则,确定各个管理层级的权力清单,充分发挥责任主体的管理潜能。建议中央政府行政管理应主要做好战略规划,综合平衡,宏观调控,监管指导的作用,尽量减少行使审批权和直接指挥权。建议省级政府教育行政管理应当做好区域内教育发展的科学布局,提供促进教育优先发展的有利条件,推进各级各类教育协调发展,充分发挥教育在本地区的先导性、基础性和全局性作用。建议县区教育行政管理应当承担区域内义务教育均衡发展的管理责任,让素质教育和教育公平落实到每一个办学点和每一个孩子身上。同时,各个管理层级要确定权力行使负面清单,用制度和法规约束权力任性,用阳光用权强化权力监督。
    (3)收缩战线,突出重点,典型引路,分级推进
    2010年教育体制试点改革开始时,各试点地区积极申报,甚至还有一些试点单位是出于争项目、争资金的目的。试点任务下达以后,由于没有专项经费和人员编制,有的地方试点的积极性就不高了,试点效果也就一般。同时,由于发达地区教育发展整体水平比较高,承担的试点任务特别重,这些地方试点组织管理部门反映,这些年他们加班加点工作,要应付大量的汇报、检查、评估工作,十分辛苦,致使有的试点项目无暇认真研究和积极组织推进。因此,应当在五年改革的基础上,对深化改革的项目进行筛选和凝练。一是建议压缩试点项目和试点单位。把确实需要改,愿意改,有充分条件改的项目保留下来,并确定样本需要的试点单位。试点单位如果承诺改革,就要加强监管,务求实效。二是建议突出改革重点,要把体制机制改革中带有综合性、复杂性的难题、把试点改革效果比较明显,但需要打通“最后一公里”的试点项目、把影响教育公平和提高教育质量的重大问题作为改革的重点加以选择。不宜搞四面出击,面面俱到,全面开花的改革。三是建议管理聚焦。集中精力加强对不同类型、不同地区、不同试点任务的典型培养、扶持、总结和推广。不搞频繁的、不加区别的汇报、评估、检查工作,这样既不能起到及时反馈和指导的作用,也减轻试点单位的工作压力和负担。四是建议分层次抓改革试点。中央教育行政管理部门以抓重大的、全局性的、综合性的体制机制改革为主;各个省、直辖市、自治区可以根据自己的实际情况和现实条件设置改革试点项目,各级各类学校也可以根据自己的情况,确定试点项目。不宜什么试点都由教育部统管,不宜什么改革都一竿子插到底。这样不利于调动基层和学校的积极性。同时,也没有能力管那么多的改革。
 

 

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